摘  要  基层社会治理是建设现代化的国家治理体系和创建幸福平安的人民生活的关键环节。作为我国第一个以海洋经济为主题的国家级新区，舟山把“枫桥经验”拓展到海岛渔区，实现海上矛盾陆地解，形成海陆联动、海陆共治的“海上枫桥经验”，实现从一域平安到全域平安、从一域发展到全域发展的目标，带动基层社会治理全面提质增效。面对实践中存在的难题，新时代推动“海上枫桥经验”高质量发展，应强化党建引领作用、大力培育社会组织、源头预防与综合治理相结合、注重数字赋能、自治法治德治相融合，助力全过程人民民主纵深发展，守护百年渔港的平安，奋力建成更高水平的平安浙江。

关键词  基层社会治理；新时代；“海上枫桥经验”；舟山

“治国安邦，重点在基层、支点在社会。基层社会是社会治理的关键支撑，是国家治理的重要基石。”[1]社会的和谐稳定、社会治理的现代化运转都离不开基层，这是一切工作的重点与难点。习近平总书记在浙江考察调研时，来到了“枫桥经验”发源地诸暨市枫桥镇，指出要坚持好、发展好新时代“枫桥经验”。对于海岛城市而言，在坚持发展新时代“枫桥经验”的同时，应该基于何种逻辑和路径扎实推进基层社会治理工作，进而全面有效地保障海岛人民的平安、维护渔区的稳定？舟山给出最有力的回答就是新时代“海上枫桥经验”。海岛城市未来基层社会治理的改革更加需要创新发展“海上枫桥经验”，维护海上平安、保障渔民合法权益、促进海洋经济发展，以点带面推动社会治理工作高质量发展，打造港域治理现代化样板。

一、从“枫桥经验”到“海上枫桥经验”

舟山作为浙江唯一一个以岛建制的地级市，也是全国首个以群岛建制的城市，舟山坚决贯彻习近平总书记关于坚持和发展新时代“枫桥经验”“舟山要把海洋经济这篇文章做深做大”等一系列重要指示精神，创新基层社会治理模式，把“枫桥经验”拓展到海岛渔区，形成独树一帜的“海上枫桥经验”。

（一）“枫桥经验”的提出及发展

任何一项制度从萌发开始直至成为全国性的政治制度，必定会随着时代的发展进行相应的完善。从毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”，到习近平总书记指示坚持和发展“枫桥经验”，再到将“枫桥经验”写入党的第三个历史决议，“枫桥经验”从枫桥镇的“一地之计”上升到整个国家的“一国之策”，无疑是“草根智慧”献计国家治理的生动写照。随着改革开放的深入推进，枫桥总结并形成了一套新的化解矛盾纠纷的可靠经验，即“党政动手、依靠群众，源头预防、依法治理，减少矛盾、促进和谐”的“新时期的枫桥经验”。进入新时代，党的十九届四中全会进一步将“枫桥经验”与新时代结合，与时俱进、有针对性地创新了治理机制，形成了一种新的“枫桥经验”，即“矛盾不升级、平安无事、服务到位”。

（二）舟山“海上枫桥经验”的发展历程

“海上枫桥经验”始于全国最大渔场浙江省舟山市，是结合海上及海岛独有的环境特点就地化解矛盾的基层社会治理经验，有效破解了诸多海上管理难题。舟山群岛共有近1400个大小岛屿和2000余公里的海岸线，其中有80余个岛屿有人居住，是我国最大的群岛之一。面对海域辽阔，海上交通运输、渔业生产作业繁忙对地区安全稳定的严峻挑战，从1950年全国第一届渔业会议开始，舟山便办起了第一个涨网作业常年互助组，并逐渐以渔业互助组为基础推广开展渔业互助合作，从源头上降低了渔民权益纠纷的几率。[2]改革开放以来，随着渔船经营制度的推行，渔业领域的主要矛盾逐渐转变为渔业资源不足与渔民捕捞能力过剩之间的矛盾。基于此种背景，舟山进一步推进“文明渔场”和“平安渔场”建设，积极开展渔船“网格化管理”、海上结对联谊等工作，是“海上枫桥经验”的初步彰显。

2013年1月，国务院正式批复《浙江舟山群岛新区发展规划》，同年3月，浙江省委、省政府举行浙江舟山群岛新区建设动员大会，新区正式挂牌。新区的建立建设一定程度上推进了舟山“平安海区”的建设，助力“海上枫桥经验”的形成与发展，并以“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”为实际工作的衡量标准，成立海事渔事调解中心，推动加强专业化调解，不断创新顺应时代发展需求、保障海岛社会稳定的“海上枫桥经验”，切实实现海上矛盾的“零”发生。[3]

近年来，舟山作为首个以海洋经济为主题的国家级新区、自由贸易试验区，通过融平台、融机制、融资源、融保障、融民力的“五融”举措，迭代升级海上“融治理”模式，形成了以“海陆一体、多元融合、开放共治、同舟共济”为主要特征的新时代“海上枫桥经验”。

二、新时代“海上枫桥经验”的舟山实践与困境

舟山一直以来社会治安稳定，居民幸福感和安全感在全省范围内均名列前茅，通过不断的探索实践，形成发展了具有舟山特色的新时代“海上枫桥经验”，但也存在一系列现实困境亟待解决。

（一）新时代“海上枫桥经验”的实践成效

新时代以来，舟山通过加强海陆统筹、多跨协同、社会参与、法治保障和数字赋能，推动海域全面治理、集约治理和长效治理，提升了矛盾纠纷化解效率、涉海法治保障能力、安全风险防控能力，实现了从一域平安到全域平安、从一域发展到全域发展的目标，充分彰显了新时代“枫桥经验”的丰富内涵和鲜明特色。

第一，海陆统筹，改革矛盾化解“一件事”。舟山积极发挥社会治理中心平台的机制优势，构建起海上矛盾纠纷实体化、一站式的快速化解体系。针对海上矛盾多而复杂的特性，建立起纠纷定期排查、分析预警、部门协同、证据固定、提前介入等五项机制，力争全面化解纠纷。同时，健全完善了“县、乡、村、网格”四级海上矛调组织架构，并尽可能实现政法单位与相关涉海部门的联动联调联处。为解决跨区域纠纷，舟山已同70余个沿海涉渔省、市、县、乡建立起渔业纠纷联合协调机制，并与宁波海事法院共建“海上共享法庭”。

第二，多跨协同，实现“一支队伍”管海洋。围绕海洋执法权责不明确、相关部门各自为政的问题，舟山切实加强涉海“一支队伍”融合，将12家涉海单位1600余项执法事项整合归并，组建涉海执法管理专班，实现了海上执法的高效协同。建立完善商业渔民、政府共同治理海洋生态的协作机制，有效保障涉海执法活动的合作。同时，预先设置“红、橙、黄”三色预警机制，根据触发预警的具体情况差异采取不同色彩代表的处置手段。

第三，社会参与，统筹共建共治“一盘棋”。近年来，舟山积极探索把支部建在海上、建在船上，打通海上矛盾化解和风险防范的全部环节，打造共同治理的“一盘棋”：积极推进“东海渔嫂”参与治理工作，舟山已组建以女性志愿者为主要力量的队伍近400支，调动社会组织和社会成员的力量，建立“海上老娘舅”队伍，将风险隐患第一时间化解在萌芽阶段。加快树立“航行的支部”党建品牌，将“网格化管理、组团式服务”进一步向海上延伸，设置静态和海上移动两种类型的网格，构建党建引领海上治理新模式。

第四，法治保障，强化法治护航“一条链”。自贸区的建设发展离不开良好的营商环境，舟山始终把防范重大项目风险、强化涉海法律服务、保障海洋经济发展作为海上治理工作的关键环节。为提供更优质的海事商事法律服务，舟山已经在全国范围内率先建成了第一个集诉讼、仲裁、调解三者有机统一的“一站式”海事商事法律服务中心。针对自贸区已建成或正在建设的重点项目，实行“平安定制”，建立稳定的问题工单、项目警官等制度，从制度层面给予保障。同时，聚焦护航千亿级产业园的现实需求，探索实施“连队化”“融治理”“智慧化”的管人、管事、管岛新模式，降低重大项目的风险系数。

第五，数字赋能，整合风险防控“一张网”。对于海岛城市而言，治理信息资源共享、安全事故预防等均存在不同于陆地治理的新难题，舟山借助于大数据、云计算等技术，成功实现了对绝大部分风险因素的精准把握与处置。通过在海域全方位布局建设视频监控等设备，在全国第一个实现了海域雷达“一张网”，能够实时感知并掌握海上风险动态。在搜集数据的基础上，建立海上云数据库，分析、预测船舶动态、海上气象等数据，在需要应急救援的时刻抓住最佳时机。云数据库涵盖“远洋—岸线—岛屿—港口”四层级，不仅能够实现精准执法，而且对于海上生态保护、设施防护等具有重要的作用，提升海上安全管控水平。

（二）新时代“海上枫桥经验”高质量发展的现实困境

伴随着自由贸易试验区等国家战略的落地实施，进一步加快了舟山群岛新区的人流、物流、资金流等治安要素在全市范围内的流动。在此种背景下，全市范围内的基层社会治理问题也日益呈现出新的特点与动向，给当前的平安建设和“海上枫桥经验”高质量发展带来了一定的困难与挑战。

第一，安全风险防控难。舟山拥有2444公里的海岸线，沿海有近一万艘各类船舶和近10万名渔船民，约40万人直接或间接与渔业有关，此外还有600余艘远洋船舶和2万余名船员。海岛特殊的地理位置、众多的岛屿、分散的居民直接造成了辖区治理工作内容的特殊性，在汛期渔捕季节，数以万计的船舶和渔船民聚集于此，尤其春季浓雾、夏秋季台风、冬季寒潮大风等多变天气一定程度上威胁到了渔区的生产生活环境，给海岛治理增加了不少压力。

第二，海上纠纷的预警、取证和协同工作面临困难。与陆地不同，海洋环境中船员长时间跟随船舶行动，无法对其实时监管和干预，由于时空和地理的限制，当船员之间可能发生矛盾纠纷时，无法对其及时进行调解。而当矛盾纠纷确实出现时，海洋与渔业、港航、海事、海关、海警等执法机构存在职能范围交叉、执法手段单一、监管各自为政等情况，相关沟通和协调工作存在一定滞后性。

第三，基层调解组织力量薄弱。对社会组织的培育和养护不足，作用发挥不够显现，基层“七大员、八大将”，义工组织等志愿者队伍还缺乏有效整合。基层调解组织因条件所限，法律专业人员较少，其他调解人员仅有基层工作经验但缺乏专业法律知识，相关培训未能成系统、成周期，法律知识更新不及时。群众信赖度不高，存在事情难以了结转而走其他途径等情况，增加不稳定因素。

第四，海岛群众法治观念淡薄。当所依赖的渔业资源开始衰退，与之息息相关的渔业从业人员就会受到相应的影响，而这部分人群在舟山地域范围内数量众多，具有典型的“渔民文化”特质，文化水平和知识素养参差不齐，海岛“熟人社会”困境还较难破解，部分海岛群众法治意识相对淡薄。

三、新时代“海上枫桥经验”高质量发展的优化路径

实践证明，“海上枫桥经验”是卓有成效且可复制的创新之举。新征程上，要持续助力“海上枫桥经验”高质量发展，为全国沿海城市全面总结推广制度成果和理论成果，为推动基层社会治理转型升级提供参考。

（一）强化党建引领作用，加强海上基层工作队伍建设

实践已然证明，很多国家的问题不在于民主法治的缺失，而在于缺乏强有力的政党。中国共产党的领导不仅是中国特色社会主义最本质的特征，更是中国特色社会主义制度的最大优势。强化制度引领就是要依靠党建引领弥合可能产生的矛盾纠纷，统筹各部门、各行业的平安建设，从全局性高度整体谋划平安建设布局与现实实践，从根本上扭转各行各业各自为政的局面。“海上枫桥经验”之所以能赢得民心，关键在于密切联系群众与倾力服务群众，真正发现并解决群众的需求。渔民有诉求，就应该竭尽所能去排忧，沉下心去倾听，俯下身去解难，物理距离的拉近才能促进心理距离的亲近。海上基层社会治理遇到的问题既有新动向，也有老难题，但无论是新老问题都事关广大渔船民的切身利益，凡是涉及群众切身利益和社会稳定和谐的事情，再小也决不能含糊，再小也要倾力解决。要做到想人民群众之所想，急人民群众之所急，办人民群众之所需。

（二）大力培育社会组织，发挥海上基层组织协同作用

事实上，我国长时间以来习惯于弱化社会参与的社会治理模式，很大程度上限制了社会组织参与解决各类矛盾纠纷的积极性与专业性。为改变这种情况，进一步发挥社会组织的作用，提高社会组织参与社会治理的能力和水平，就需要不断为其提供充足的资源支持，最终使得社会组织参与社会治理成为一种普遍现象。而关于如何有效保障并高效推进各个社会组织参与基层社会治理的问题，最为基本的就是从制度层面给予其保障，转变其对政府的依赖关系，使其能够在党的领导下平等地参与社会治理事业。社会组织应该在党的领导之下，通过党的领导机制来保障其有效运行，建立起与政府之间平等合作的关系。同时，政府也可以加强与社会组织的合作，通过政策上的鼓励与支持，组建由具备专业资质和丰富调解经验的社会工作者组成的社会组织，参与矛盾的解决工作。同时，促进“海上娘舅船”“海上牧场”等民间调解组织的发展，通过与专业人员的合作，最大程度地在渔区、船头等地解决矛盾纠纷，并培训“船老大”“船嫂”等承担信息员、调解员、治安志愿者的角色，共同参与海上治理和矛盾调解工作。

（三）源头预防与综合治理相结合，创新海上基层治理工作模式

想要做好矛盾纠纷化解工作，必须要从根本上解决矛盾纠纷的存量和增量的问题，就是说必须要在做好化解积案工作的同时，坚持从源头入手减少乃至规避矛盾纠纷数量的增加。存量问题在一定范围内是固定的，而增量问题则是不断变化的，所以，坚持源头治理是完善基层治理必不可少的方式。通过深入调研、仔细论证，大胆预测大概率会出现的冲突矛盾，力求从源头上加以防范。为了进一步提高处理相关矛盾冲突事件的效率和水平，在工作中应注重源头预防与综合治理相结合。坚持底线思维，善用科学方法，加强对舆情动态的监测范围和力度，并加强对有倾向性和结构性的信访问题的分析研究和应急处置，既注重预防，又能有效处理风险，始终牢牢掌握全局主动权。此外，还要进一步完善“海上移动调解室”，避免一些小事情演变成严重危害社会稳定的大事件，坚持海上问题陆上抓，不让渔民带着问题出海。海上基层社会治理要运用最新前沿科技，以数智赋能治理工作，畅通“网上信访”，强化“线下调解”，统一划分海上网格，严格遵循“一格一船一员一通”原则，确保每名网格员均配备且能够有效使用“平安通”，同时借助“平安浙江”等软件，扩大信访渠道。

（四）注重数字赋能，打造全域覆盖的整体智治格局

鉴于当前偏远海岛人员少、交通不便，导致相关情报信息会相对闭塞，社会矛盾很难及时有效解决的情况，需要利用数字化改革，运用最新前沿科技，以数智赋能治理工作。面对大数据、云计算、区块链、5G、北斗等技术手段的迭代演化，需要进一步深刻认识、准确把握数字化改革的意义、本质、内涵要求，以数字化推动制度重塑、场景再造、模式重构，提升系统关联度、资源整合度、治理协同度和多元参与度。特别是进一步建强用好“海陆空天地立体感知网”，搭建完善“海上云数据库”，打造涉海综合指挥系统，更好地发挥“智治海安”对海上治理现代化建设的引领、撬动、赋能作用，实现涉海治理工作的多跨协同和精密智控。

（五）自治法治德治融合，凝聚海上基层治理发展合力

《中共中央　国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》指出，浙江省要“健全党组织领导的自治、法治、德治、智治相融合的城乡基层治理体系”。[4]将自治、法治和德治有机融合起来，是“枫桥经验”最为鲜明的创新之举，如今也成为了中国社会基层善治的宝贵经验。依靠渔民自主解决矛盾纠纷，人民群众的事情让人民群众自己解决，坚定不移地将处理基层事务的知情权、决策权和监督权交还给广大渔民。通过荣誉和物质激励相结合的方式，激发渔民参与矛盾化解的热情，将群众自治延伸到信访、组织等各个环节，并确保这些组织之间的协同联动得到贯彻和落实。同时，以传统美德教育引导渔民，帮助他们养成与人为善的美好品德，培养换位思考的意识与能力，使其能够从政府或他人的视角看待问题，关心大局。此外，建立健全基层社会治理相关法律法规，并完善其解释工作，以基本法律的形式引导基层社会治理向法治化迈进，将“硬法”与渔民出海作业规章制度等“软法”有机结合起来，解决基层社会治理的困境和难题，积极构建基于德治和法治的基层社会善治体系。

综上所述，新时代“海上枫桥经验”是新时代“枫桥经验”的重要组成部分，踏上实现第二个百年奋斗目标的新征程，舟山应继续坚持创新发展“海上枫桥经验”，不断增强海岛人民群众获得感、幸福感、安全感，加快推进更高水平的平安浙江建设，奋力打造平安中国示范区。

参考文献：

[1]牟盛辰.治理现代化视阈下新时代“枫桥经验”创新进路研究[J].公安学刊（浙江警察学院学报）,2018(03):19-26.

[2]丁友良,侯宏琦,吴斌.打造新时代海上“枫桥经验”样板研究——基于舟山的探索与实践[J].浙江警察学院学报,2023(05):58-67.

[3]魏明.新时代海上“枫桥经验”的舟山实践与启示[J].公安学刊（浙江警察学院学报）,2019(02):19-25.

[4]中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见[EB/OL].(2021-06-10).http://www.gov.cn/zhengce/2021-06/10/content_5616833.htm?trs=1.

本文系舟山市社科联专项课题“习近平总书记考察浙江重要讲话精神”的阶段性成果。

（作者单位：中共舟山市委党校）

【责任编辑：易玉洁】