摘  要  党的十九大以来，各地积极实施乡村振兴战略，着力培育乡村振兴典型示范。本文基于对南通以点带面推进乡村全面振兴的实践分析，深入剖析县级政府实施乡村振兴战略的创新实践和问题挑战，并对县域层面以点带面推进乡村振兴高质量发展提出对策建议。

关键词  县域治理；乡村振兴；典型示范培育

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2022年中央一号文件明确要求“开展‘百县千乡万村’乡村振兴示范创建，采取先创建后认定方式，分级创建一批乡村振兴示范县、示范乡镇、示范村”。同年，江苏省委一号文件也明确要求“分级创建乡村振兴示范县、示范乡镇、示范村”。2024年，江苏省委又下发了一号文件，提出重点打造40个乡村振兴示范片区。推动乡村全面振兴是一项系统工程，需要各地注重典型示范、片区带动、全域提升，通过环境连片整治、风貌连片建设、样板连片打造,推动乡村振兴由点到线、由局部到全域提升,把一个个“盆景”连成一道道“风景”。

县域层面是城乡资源调配和融合发展的主战场，推动乡村振兴要提高对城乡融合发展以及城乡关系的重视，乡村振兴不能脱离县域去设计和推进。[1]因此，从县域层面探索乡村振兴高质量发展的实践路径，成为时代课题。

一、县域层面培育乡村振兴典型示范的创新实践

近年来，南通市一直将抓好乡村振兴示范村和先进村培育工作，作为实施乡村建设行动、全面推进乡村振兴的战略抓手，通过发挥县域政府的政策统筹作用，进一步激活乡村振兴的资源要素，放大典型示范点的带动效用，为加快推进农业现代化注入了强大动能。2020年底，南通市委市政府启动实施乡村振兴典型示范培育，2021年建成乡村振兴示范村和先进村各50个，2022年启动新一轮50个示范村（含持续打造25个）、100个先进村培育。2023年南通市委市政府又适时启动“乡村振兴百村示范、农村人居环境千村整治”工程，计划“十四五”末建成100个乡村振兴示范村、1000个人居环境整治先进村。

（一）形成了基本特点

在培育过程中，南通市级明确了培育原则和考核细则，鼓励各地结合各自实际，走出各具特色的培育之路。以R市（南通下辖的县级市）为例，R市是人口大市，也是农业大市，经过三年多的实践，初步形成了自己的特色，具体表现为坚持“五个结合”。一是坚持“全能冠军”与“单项冠军”相结合。按照乡村振兴五句话总体要求，对示范村和先进村建设成效，提出不同的培育目标，体现了分类指导的原则。乡村振兴示范村，主要体现在综合性强、示范性好、集聚度高；产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕等五大类先进村，主要体现在单个方面示范性好、引领性强、公认度高。二是坚持“全面推进”与“突出重点”相结合。示范村和先进村培育，聚焦工作目标和重点任务，既全面推进，寻求总体成效，又突出产业发展和乡村建设两大重点，夯实农村发展根基，构建“抓全面、盯重点”的工作格局。三是坚持“外部输血”与“自身造血”相结合。坚持整合各类资源要素，着力做好“钱、地、人”的文章。在资金保障方面，通过增加财政投入，做大做强主导产业，发展壮大集体经济，不断增强示范村和先进村自我发展能力。在用地保障方面，坚持以盘活存量土地为主，安排建设用地指标为辅。在人才保障方面，既吸引能人返乡、大学生创业就业，又大力培养一支“懂农业、爱农村、爱农民”的本土人才队伍。四是坚持“专项扶持”与“集成倾斜”相结合。示范村和先进村排定的建设项目，县镇两级财政给予专项资金扶持。同时，建立资金统筹整合机制，把上级资金、本级资金、存量资金以及增量资金整合起来，将生活垃圾和污水治理、河道整治、农村路网以及厕所革命等涉农项目进行整合，为培育工作注入更多“源头活水”。五是坚持“分批推进”与“持续监管”相结合。锚定“十四五”示范村和先进村培育目标，分阶段、分批次、分步骤实施。切实抓好组织申报、评审确认、项目实施、考评复评等关键环节，加强跟踪监管，确保建设质量，推动示范村和先进村持续发挥示范作用。

（二）目前的培育现状

从2022年开始，南通开启了第二批乡村振兴典型示范培育，各县也在总结首批培育经验的基础上，全面开展第二批培育。以R市为例，在2021年建成示范村8个、先进村7个的基础上，2022年启动第二批9个示范村和16个先进村培育。从R市培育的情况看，目前县域培育典型示范突出三个重点。一是延长培育周期。由于示范培育项目建设有一定的周期，第二批培育周期调整为2年，R市组织专家团队对村庄规划和项目建设方案进行调研论证，避免项目建设因时间仓促造成程序不规范、质量不合格。二是推动产业发展。R市优化调整乡村振兴示范村和先进村考评细则，加大对农村产业发展和基础设施等方面的考评权重，明确规定培育资金投到产业的比重达70％以上，通过大力发展特色乡村产业，加快富民强村步伐。据统计，R市2022—2023年度示范村和先进村产业类项目比重达到55.1％，年收益率达到7.5％。三是注重片区打造。以片区化组团的思维推进典型示范培育，示范村注重由点到线扩面打造核心区域，先进村注重由点到线打造示范线路，推动示范“串点连线成面”。

二、乡村振兴示范培育中面临的制约因素

从南通的实践看，目前乡村振兴示范培育仍面临一些体制和机制上的制约因素，提炼这些问题背后的成因，是推动乡村振兴高质量发展的重要环节。

（一）培育规划引领作用尚未充分发挥

培育乡村振兴示范村和先进村,必须以规划为龙头，坚持先规划、后建设,先设计、后施工，这是乡村振兴的基础性工作。但从培育实践看，存在三个问题。一是系统思维不强。少数培育村编制实施的村庄实用性规划与国土空间规划衔接不够，村庄实用性规划明确的居民集中居住区、产业用地项目等用地，未能在国土空间规划中留下充足的土地指标。少数村在制定规划时，建设项目布局不够协调。比如，村庄牌坊与周边环境融合度不高。休闲小游园、法治小游园、文化长廊未能实现无缝对接、功能合一，墙绘的色彩和内容散而无序。二是设计品味不高。有的规划着重围绕评分细则设计，容易千篇一律。比如，村庄建设是乡村规划的重点内容，从长远看，村庄减少是必然趋势，必须通过规划定点、定位、定功能，避免重复建设和大拆大建。三是问需于民不够。规划偏重于基础设施硬件建设，群众生产生活所需的功能设计相对单薄。比如，部分村在规划中，一味追求大拆大建，在执行中又存在“建新不拆旧”的现象，规划中对村庄有机更新和改造提升缺少针对性的内容。

（二）县域政府配置资源能力亟需加强

土地指标和建设资金是两块突出的短板。一方面，用地指标落地存在“最后一米”。基层干部普遍反映，当前用地指标是制约农业农村产业项目发展的突出瓶颈。南通市委农村工作领导小组办公室明确要求，城乡建设用地增减挂钩指标优先用于乡村振兴示范村和先进村建设。同时要求各县（市）充分挖掘存量用地、控制新增用地，同步落实设施农用地和建设用地，保障各类建设项目顺利落地。但政策落地受到主客观因素的影响。主观上，由于农业产业项目投资大、见效慢，用地指标往往更多投向于税收贡献度高的项目。客观上，各地每年新增建设用地指标的数量有限，县镇统筹调配使用后，配备至村级的用地指标少之又少，远不能满足培育村项目建设的需求。另一方面，资金投入不能满足培育需求。根据“南通版”标准测算，示范村培育需要投入资金两千万元至四千万元不等。以示范村为例，对首批培育村，市级财政补助三百万元，县级财政不低于1:1配套；对第二批培育村，除县（市）财政补助外，镇财政必须以不低于县（市）的标准配套资金。目前，县（市）镇对示范村补助资金达900万元，但由于村级可用财力有限，培育资金缺口较大。

（三）乡村资源和要素集聚水平不高

由于长期以来城乡二元结构，乡村资源要素的承载力和发展空间受限。一是农村空心化现象严重。目前，从南通入户调查抽样360户土地未流转的农户情况看，种田主体平均年龄67.5岁，其中小学及以下的占62％，参加过相关农技培训的仅有22％。下一代愿意回家种地的寥寥无几，土地流转主体聘请的帮工，也以60—70岁的老人为主。二是农村人才不足。主要包括农技人才和实用型人才。从农技人才看，目前，南通各级基层农技推广机构180个，全市农技推广机构编制人数2076人，实有在编在岗1917人，其中55岁以上488人，占25.46％；35岁以下的292人，占15.23％，总体上看，在编不在岗、年龄结构老化等问题比较突出。从实用型人才看，第三次农业普查数据显示，全市共有农业生产经营人员189.7万人，六成以上人员超过55岁，超过九成的农业生产经营人员受教育程度为初中及以下，超过八成的农村人才集中于种植和养殖领域，不足三成人员接受过农业技术培训。三是投入压力较大。近年来，受房地产市场调控等多重影响，县镇两级财政增速放缓，但刚性支出不减，未来一个时期支出压力依然较大。农村公路建设补助标准，系10多年前制定，目前，建设成本已是10多年前的3倍，上级补助资金占实际建设资金的30％左右，其余资金需要县镇财政配套。同时，民生类支出占财资支出的比例较高。比如，R市D镇每年可用财力大概6000万元，仅每年农村居民医保配套支出就达1200万元。这些因素都导致县（市）对乡村建设投入不足。

三、县域层面推动乡村振兴的对策建议

基于县域政府在乡村振兴过程中的链接功能，充分发挥典型示范点的试验与引导作用，形成具有地域特色的乡村振兴实践范本，这是推动乡村振兴高质量发展的重要指向。

（一）提高示范培育组织力

由于各地资源禀赋和基础条件不尽相同，县级政府要结合乡镇实际，加强对示范培育工作的组织领导。县级层面要成立领导小组，加强县域设计。可以由县委农办牵头，县宣传部(文明办)、政法委、住建局等相关部门联合出台培育意见或行动方案，制定县域版的培育标准，定期公布一批县级乡村振兴示范乡镇和示范村，推动各地学有标杆、行有示范、赶有目标。在组织领导上，重点抓好三个关键环节。一是强化规划引领。引导各地树立一体设计、多规合一理念，围绕村庄类别、功能定位、发展方向、产业布局等关键环节，定点、定位、定功能，特别是要科学论证村庄规模，避免不必要的重复建设和大拆大建。二是强化项目带动。引导各地把项目作为乡村振兴的载体，以项目推动一二三产业融合发展，形成完整和特色产业链条，不断提升农业产业综合价值。三是强化实绩考评。引导各地在评分细则和考评指标上删繁就简，鼓励差异化培育，特别是要科学考评，简化台账资料，重点考评实际成效和群众感受。

（二）增强产业项目带动力

县级政府实施乡村振兴战略，关键是推动农村经济发展。产业是乡村振兴的核心载体，也是推动农村经济高质量的有效抓手。抓乡村产业发展，需要搞清楚“要什么、有什么、做什么”。经济发展水平不高，但生态环境很好的地区，需要发挥好生态优势，围绕生态打造产业链，推进生态经济化、经济生态化，走出生态富民的路子，努力绘就“绿水青山就是金山银山”的美好画卷。工业基础相对薄弱，但农业发展条件好的地区，需要大力发展优质优价的特色农业、创意农业，甚至是“种风景”，把特色农业这个“金矿”做大做强。深化“千企联千村、共走振兴路”行动，积极引进工商资本，利用其资金、管理、技术等方面的优势，形成对特色产业的带动效应。积极发挥乡贤的作用，研究探索有效方式和渠道，让更多乡贤在乡情乡愁的联结下，以项目回迁、资金回流、人才回归等多种形式助力乡村发展。

（三）集聚资源要素保障力

在培育用地需求上，一方面，用足现有政策。国家政策明确，每年安排不少于5％新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。各地要落实政策、不打折扣，切实把用地指标向农业农村倾斜，确保培育工作不因用地问题而影响进度。另一方面，盘活用地存量。统筹安排年度新增用地计划和存量建设用地盘活规模，探索点状供地等灵活供地方式。进一步规范设施农用地管理，推进土地综合整治。积极盘活废弃的集体公益性建设用地，为加快农业农村现代化留足发展空间。在人才引进政策上，探索成立乡村振兴人才专业委员会，健全乡村人才管理和服务网络。注重订单式引才，加大与高职院校合作，引进一批本地乡村发展实际所需的专业人才，推进“定制村干”、乡村定向师范生、农村订单定向医学生培养。注重本土化育才，支持大学生、农创客、农民工、退役士兵、基层干部、建筑师等各类人员返乡创业。注重成长型用才，加快构建灵活畅通的人才成长晋升通道，选拔一批党政干部和专业人才到农村锻炼发展，优先提拔为当地乡村振兴事业作出贡献的人才。注重激励性留才。建立乡村振兴人才档案，出台乡土人才支持政策，给予他们在住房、医疗、子女教育、税收等方面政策优惠。

（四）提升典型示范辐射力

推动典型示范“串点连线成面”，离不开广大群众参与支持，这就必须充分挖掘增收空间，做好增收富民这篇文章。在农民增收方面，以培育乡村振兴典型为契机，大力实施“一村一品、一镇一业”工程，不断增加群众的务工收入；大力支持农民转移创业，鼓励外出务工农民返乡创业就业；加快实施新型职业农民培育工程，积极发展高效设施农业、农村电子商务、乡村旅游和特色乡村经济，着力培育农民增收新增长点。在集体增收方面，鼓励以镇村联合、村村联合、村企联合等形式抱团发展，公益性项目以及新型城镇化过程中拟建设的农贸市场、人才公寓、标准厂房、冷链物流等经营性项目，可以交给培育村集体经济组织开发建设，项目建成后可以由县或镇统一租赁管理。对已建成的经营性物业项目，可通过合适的价格部分转让给培育村集体持有，收益按股分红。

参考文献：

[1]王春光.新社会转型视角对乡村振兴的解读［J］.学海，2021（5）:10.

（作者单位：中共南通市委党校）

【责任编辑：张卓】