摘  要  政府是社会治理过程中最重要的主体及关键性角色。基于多层级政府职能部门运作形式，从多层级治理理论视角出发，在中央、省、市、县和乡的完整链条中，构建政府多层级联动赋能社会治理框架，探讨职能部门多层级联动关系及形式。加强多层级联动赋能社会治理框架中的共同在场、责任共担、信息对称及灵活适应性，有益于促进各级政府职能部门间的信息沟通、资源整合和协同合作。要实现政府多层级联动治理框架有效运转，需提升纵向分化治理水平，畅通沟通协调渠道，加强协同治理的考核评估，构建科学的同系统问责机制。

关键词  社会治理；政府职能部门；多层级联动；效能提升

随着我国城市化进程的加快和高风险性社会的来临，社会的流动性和开放性都在明显增强，各种社会风险不断外溢，社会问题已突破时空限制，呈现出跨部门、跨层级和跨地域的特征。单层级职能部门一直以来存在低效率和慢响应等弊端，难以有效应对复杂多变的社会治理局面。探索建立多层级联动赋能的治理框架，提高政府在层级上的协调性，提升政府间治理整体性、联动性和系统性，成为亟须解决的现实问题。

一、政府多层级联动赋能社会治理的理论根基

（一）政府多层级治理的理论阐释

从多层级治理产生的背景上看，是在全球化、信息化、网络化、工业化和城市化的影响下，资本、技术、劳动力和数据等要素加速流动，问题和挑战跨越传统意义上行政区域的边界，这种跨界包括跨空间边界、功能边界、组织边界，呈现出多样性、交叠性、复杂性的样态，[1]跨界问题的解决难以仅靠某一部门某一层级政府来实现。[2]文森特·奥斯特罗姆等人指出，超出单一行政边界，居民对于不同公共物品的个性化偏好只有通过许多不同层级的组织才能满足。[3]

21世纪以来，为满足多方位、多元化的社会需求，提升政府跨部门合作能力，西方国家政府改革重点转向有效跨界合作和整体政府改革。[4]随着治理理论内涵和外延不断拓展，对于公共事务的治理不断深化，部分学者进一步意识到，这不仅涉及政府内部各部门及功能的整合，还应包括职能部门、经济部门和第三部门间的相互协作。[5]映射在社会领域的建设，单就治理主体而言，不仅要处理好党委、政府、社会、组织、公众等主体的互动与协同关系，也要思考单一主体的联动关系，既需要多元主体间的协同，也需要主体内部间的联动。政务部门和一些专家学者都曾明确表示，关于社会治理现存的困境，要明确从中央到省、市、县、乡各级政府职能定位，充分发挥各层级重要作用。[6]

（二）政府多层级治理的结构与要素分级

政府多层级社会治理结构和治理要素的划分是对治理责任和权力下放到不同层级政府的首要依据。在我国的行政体系中，中央、省、市、县和乡五级政府一同构成多层级治理结构，各级政府在社会治理中扮演着不同角色。中央作为最高级别的行政机关，其主要治理组织架构是由国务院和各部委组成，国务院负责全国层面的宏观管理决策和统筹规划，各部委则具体负责本领域的行政工作。省级政府的组成结构与中央政府类似，主要根据中央政府的政策方针和本地区发展情况制定本行政区域的经济与社会发展政策，各厅级部门主要负责具体行政事务。市级政府负责市域范围内的行政管理、决策部署、区域管理和服务事务。县和乡级政府治理结构包括县、乡政府及其组成部门和下属机构，是政府的最基层机构。

政府多层级治理体系的治理要素呈现出差异性和层级性。国务院及各部委主要的治理要素包括全国性的政策制定、统筹规划、指导督促、资源支持和信息发布等。省政府及各部门主要的治理要素包括行政区域内的政策制定、统筹规划、政策落实、指导督促、资源配置、服务保障、沟通协调、考核评估和信息发布等。市政府及各局主要的治理要素包括项目实施、资源保障、沟通协调、舆情应对和考核评估等。县、乡政府主要的治理要素有政策执行、提供服务、维护治安、公共服务、服务保障、社区建设、基层治理和问题反馈等。以上是政府多层级社会结构和治理要素分级的基本构成。从治理要素来看，层级越高的行政部门主要负责宏观层面的治理和统筹，基层主要负责微观层面的落实与实践。

二、政府多层级联动赋能社会治理的基本框架

（一）政府多层级联动赋能社会治理的框架主体

政府多层级联动赋能社会治理是指在社会治理过程中，职能部门基于各自职责建立起相互联系、协同合作和跨层级介入的治理框架，共同解决各种社会治理问题，推进社会治理效能的提升。在这一治理框架下，中央政府、地方政府及基层政府间形成分工协作、权责统一的治理网络。政府多层级联动治理框架是构建在多级政府机构之间协同互动基础上的一种治理模式，将中央部委、省厅、市局、县局以及乡所等各级职能部门串联起来，形成一个有机联动治理主体体系。

在政府多层级联动治理框架中，各级职能部门间通过信息流通形成一个闭合循环系统，特别是在基层出现社会治理问题时，治理框架能够保障信息有效地、及时地传递至更高层级的职能部门。当问题跨越行政区域职责范畴时，更高一层级的职能部门会多层级介入，根据问题的性质和影响范围进行综合判断和协同应对。这种多层级的沟通和协作机制，使得各级职能部门能够共同分析问题的根源和影响因素，并基于自身职责制定针对性的解决方案。政府多层级联动治理框架中，政府职能部门形成紧密的由上至下贯彻执行政策、自下而上反馈的工作机制，提高治理效率和职能部门的整体性。面对复杂多变的社会问题，职能部门能够迅速响应、协调行动，共同应对挑战。政府多层级联动治理是一种充满活力和创新的治理模式，为社会治理提供新的思路和方法。

（二）政府多层级联动赋能社会治理的联动关系

社会治理框架中各级政府联动关系是指在整个社会治理体系中，不同层级职能部门间的协调、合作和互动关系，这种关系体现多个层级的政府在解决社会治理问题、提升社会治理效能方面的协同作用。对于各级政府联动关系的确定是社会治理有效性和治理效能提升的关键性因素，体现在跨地域的执行效率、资源互补、信息共享与协同行动上。这种关系的确定虽然是基于政府职能分工和行政区划，但更依赖于权责分配与调整变革，资源整合与倾斜，沟通渠道拓展与丰富，协作机制完善与优化。

权责分配是确保各级政府联动关系顺畅运转的基础和前提；资源整合是各级政府联动关系顺畅运转的保障；沟通渠道是各级政府联动关系确定的桥梁和纽带；协作机制是各级政府联动关系确定的保障和支撑。在联动关系确定中，良性互促的样态应是在权责分配上，中央部委总揽不包办、统筹不替代，地方尽责不推诿、履职为民，中央政府、地方政府和基层政府实现协同共治。资源整合的良性状态应是在持续、共赢原则下，有组织、有计划、有导向地整合各级政府资源优势，实现多方参与和多元共享。良好的沟通渠道应该是全方位、多层次覆盖，具有双向和多向特点，保持透明和开放特性，有助于信息及时传递、凝聚共识，增进各级政府间的信任。协作机制的良性发展则体现在开放、包容的沟通氛围中，实行灵活、高效的工作方式，保持稳定、持续的发展态势，以推动治理体系不断创新。

（三）政府多层级联动赋能社会治理的主要形式

联动治理框架中由中央负责统筹，省级负总责，市县抓具体落实。国务院通过各部委管理全国事务，其他层级政府相应部门承接公共事务，纵向政府体系形成职责同构的权力体系。这一制度安排通过上级政府（部委、省厅）制定政策、项目，中级政府（市级、厅局）跟进沟通，基层政府（县、乡）实践与反馈，实现了层级上的关联与互动。

具体来说，上级部门通过政策试点、项目发包等形式，对下级部门产生影响，推动其在特定领域或地区的治理实验。政策试点作为政策创新的一种方式，为下级部门提供实践的机会，通过试点项目的实施，上级部门可以及时了解政策效果，为政策的进一步完善提供数据支持；通过向下级部门发包项目，上级部门促使下级部门加大对特定问题的解决力度，推动工作的落实。上级部门通过指示批示、点名表扬、督导巡察、考核验收等形式，对下级部门进行监督和评估，促使其按照政策要求和工作目标开展工作。下级部门则通过经验交流、简报报送、座谈会等方式与上级部门产生关联与互动。此外，进修培训和参加会议也是下级部门与上级部门产生关联与互动的形式。

（四）政府多层级联动赋能社会治理的重要特性

政府多层级联动治理框架中展现不同治理特性，这些特性包括共同在场性、责任共担性、信息对称性及灵活适应性，体现了治理体系新变化。传统的政权维系与公共治理职能分离模式逐渐改变，中央政府在治理中更积极地介入到治理过程中。重大社会问题借助互联网广泛传播，形成舆论事件，引起整个社会高度关注、影响巨大。上级职能部门无法置身事外，必须同下级部门一道解决，这种跨层级协作模式已成为处理重大社会问题的常态，促使上级政府与基层政府共担风险并引致两者在某一公共事件中的“统”“治”职能发生重合。

上级政府由非在场主体转变为在场主体，上级政府与基层政府在社会治理情境中处于共同在场的风险共担状态。在过去的治理模式中，信息的传输主要依赖于各级部门逐级单向上传为主，媒体等其他媒介为辅，下级部门囿于职务晋升压力，有选择性地上报信息，这就造成信息不对称，决策受限。在网络时代，信息传播的多元化和广泛化使得个体成为信息的来源。这种情况下，下层部门瞒报信息的可能性减少，不同主体了解信息的全面程度基本上达到一致，信息不对称的问题有效缓解。政府多层级联动治理框架另一显著特性是灵活适应性，这种灵活适应体现在问题处置和组织结构上。政府多层级联动治理框架能够根据不同的社会问题和治理需求，灵活调整优化应对策略和机制。该框架能够根据问题性质和涉及职能部门进行灵活响应，允许各级职能部门根据治理涉及的层级和部门灵活组建治理团队，以应对不同挑战。

三、政府多层级联动赋能社会治理的实现路径

（一）提升纵向社会治理现代化水平

政府多层级联动治理框架转化为治理效能需要深入明确各级职能部门在社会治理中的角色定位，并对现有的纵向行政政治体系进行优化，以建立一套行政层级与社会治理情景相匹配的权责制度安排。在我国，中央层级存在分工不协调、合力不足以及向下响应机制不畅等问题；省、市中间层级往往扮演传达角色，为基层提供的政策支持和指导有待加强；基层部门在治理权限较小的情况下承担较多的行政任务，难以专注于社会治理工作。

为解决相关问题，需要对各级职能部门进行改革，推进权责分化治理。从高层来说，中央部委应依托宏观调控和统一领导，实行有选择的权力集中，以确保国家治理的有序稳定，并专注于顶层设计、战略规划、政策制定、业务指导和资源配置等方面的工作。从中层来说，应加强省厅和市局相关职能部门在审批、财政、监管、决策、政策再生产和保障等制度的建设，拓展行政裁量权，推动中央政策在地方的实施，提升治理政策在地化水平。从基层来说，应剥离县乡基层职能部门的经济发展责任，专注于提供基本公共服务、维护治安、促进社会秩序等涉及的治理职能，加强基层行政审批权、综合执法权、管辖权等权力的建设。

（二）畅通沟通协调与信息传达渠道

等级制设计对信息的流动、沟通与交换是科层制组织信息流通和沟通协调的信息传播设计。层级越多信息失真性就越大，信息流动到任何一个层级，因为信息编码有误、信息解码不够准确和有选择性解码等原因，都可能造成关键信息丢失。此外，信息在每个层级都需解码编码，会造成信息延误，使行政组织反应迟钝。信息质量、传播路径和共享程度等因素均会影响行政主体间集体行动的达成。全媒体时代，资讯传播的便利性与广泛性使得信息突破了时空限制，使政府可更敏锐地感知社会舆情和民意动态。然而，可能存在的恶意传播也会导致决策失误和引发治理危机。

传统封闭式沟通与信息传达渠道受到挑战，需进行制度性回应，扭转等级制设计带来的行政信息传播阻滞、低效率与失真问题，畅通层级部门沟通协调和信息传达渠道。一是设计开放式信息沟通场域，纳入民众和非政府组织，与政府组织合作共治，形成对问题的清晰认识和基于信任的对话。二是设计弹性化信息传播组织，模糊化设计组织边界，促使行政信息在各层级部门、不同成员间流动，凸显组织设计的弹性与活力。三是利用区块链和大数据构建平台式网状沟通渠道，确保信息安全和透明，帮助职能部门精准分析公众需求和诉求，实现信息互通互联，避免信息孤岛和壁垒。

（三）加强协同治理的绩效考核评估

现行的政府绩效考核机制在促进协同治理方面存在明显局限性，问题的核心在于现行机制偏重于对行政绩效和任务完成情况的考核，对协同工作的重要性缺乏足够重视。在这种情况下，职能部门惯性地将自身任务目标达成置于优先地位，忽视与其他部门协同配合和合作，这导致层级间协同治理机制的建立与发展受到制约。现行机制缺乏对协同工作的考核和评估，导致一些职能部门出现责任推诿、任务逃避等现象。在面对复杂的社会治理问题时，政府各部门往往倾向于规避责任，不是积极协同合作。这种情况不仅损害政府的整体形象和信誉，也严重影响决策执行效果。

因此，需要在政府绩效考核机制中加强对协同治理的考核和评估，建立起激励与约束并重的机制。首先，需要建立多层次、多部门的协同治理机制。各级职能部门应根据实际情况，建立起跨部门、跨地区的协同工作机制，明确各自职责和协作方式，形成合力应对社会治理问题。其次，需要创新考核评估机制，注重协同治理的绩效评价。将协同治理的成效纳入考核指标，对各级职能部门协同工作给予激励和奖励，同时对未能有效协同进行相应的问责和督促，形成良性的激励机制。最后，需要加强基层治理能力建设。基层职能部门作为社会治理的第一道防线，应当加强队伍建设和能力建设，提高基层治理的水平和能力，增强基层职能部门协同解决社会问题的能力和信心。

（四）健全科学有效的问责机制

科学的问责机制是保证党和国家宏观治理政策和治理规划衔接有序与执行有力的要求，也是国家纵向治理体系将自身制度优势转化为治理效能的关键。治理问题的根源在于多方面，其中包括中央职能部门在政策制定、决策部署和战略规划方面存在的科学性和规范性不足以及督导督促不到位等问题；省厅和市局部门存在保障机制不健全、资源配套不完善、政策在地化水平不高和业务指导不及时等问题；基层部门存在着政策理解不深刻、专业人员匮乏、落实积极性不足和素质能力较低等问题。三个方面都可能导致治理问题，而责任追究往往倾向于对基层职能部门进行惩罚。

我国政府纵向职责划分并非以职责项目而是以构成要素为标准，每个层级的主体都有其定位和作用，都是社会治理中的必要环节，相互构成一个闭环系统，以职能部门履行职责的过程环节为标准来健全问责机制，突出在不同层级的问责，将其分为“前端”“中端”和“末端”三个环节。中央部委履职重点更偏向前端环节，主要包括政策制定、战略规划和指导性文件的发布工作。省厅和市局履职重点更偏向中端环节，主要包括政策执行、资源配置、监督检查、要素保障等工作。基层政府履职重点更偏向末端环节，主要包括提供基本服务、维护秩序、问题解决等工作。因此，要根据不同环节的特点和职责设立相应标准，从问责机制和程序上进行细化规定，做到严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责。

参考文献：

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[3]Ostrom V,Tiebout CM,Warren R.The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry. American Political Science Review.1961,55(4):831-842.

[4]Christensen T ,L greid P,张丽娜, et al.后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府[J].中国行政管理,2006(09):83-90.

[5]崔晶.区域地方政府跨界公共事务整体性治理模式研究:以京津冀都市圈为例[J].政治学研究,2012(02):91-97.

[6]陈一新.完善社会治理体系（认真学习宣传贯彻党的二十大精神）[N].人民日报,2023-01-11(009).

本文系国家社会科学基金重点项目“重大公共危机事件中城市社区复合体韧性治理建设研究”（编号22GLA00501）和江苏省社会科学基金重点项目“重大突发事件下江苏城市治理风险防控研究”（编号21ZZA001）的阶段性成果。

（覃宇冰系南京航空航天大学马克思主义学院博士研究生；张勤系南京航空航天大学人文与社会科学学院教授、博士生导师，国家安全与应急管理研究院院长）

【责任编辑：易玉洁】