摘  要  当前社会信用体系建设逐步迈向法治化和规范化，社会信用法律体系的完善是推进社会信用体系建设的重要保障。作为信用立法中最基础的概念之一，公共信用信息在概念界定、归集、披露、信用修复等方面如何更好地纳入法治轨道，是值得深入研究的课题。本文以江苏社会信用立法实践为基础，分析江苏公共信用信息在归集、公开、使用、信用修复等方面的现状和存在的问题，明确公共信用信息管理的法治要求，提出依法依规加强公共信用信息管理的对策举措。

关键词  信用立法；公共信用信息；社会信用体系建设；江苏

党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。党的二十大报告提出“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。健全诚信建设长效机制”。2024年《政府工作报告》也提出着力推动社会信用等方面制度规则统一。目前，已有53部法律、62部行政法规专门写入信用条款，社会信用体系建设的综合性、基础性法律《中华人民共和国社会信用体系建设法》被纳入十四届全国人大常委会立法规划，社会信用体系法治化建设稳步推进。

江苏社会信用体系建设工作起步于2004年，随着实践的深入，对信用法治化要求和法规支撑需求日趋迫切。2021年7月29日，历时三年历经三审的《江苏省社会信用条例》正式通过，并于2022年1月1日起实施，为全省信用体系建设提供了根本遵循和明确指引，充分发挥了地方立法的引领、规范和保障作用。特别是专章规定了“信用信息管理”，对公共信用信息的定义，公共信用信息归集、披露、安全等管理活动作出明确规定。

一、信用立法中公共信用信息的界定

公共信用信息作为信用立法中的基本概念之一，关涉公权对私权进行规制的界限，必须准确界定公共信用信息的实质内涵，依法审慎归集应用公共信用信息。

（一）公共信用信息的定义

国家层面的社会信用立法尚在进程中，地方信用立法稳步推进，截至2023年12月，已有26个省（区、市）、16个地级市出台了信用地方性法规，地方信用立法已然成为各地社会信用体系建设高质量发展的重点工程。从各地信用立法中对公共信用信息的定义来看，基本符合以下结构：公共信用信息=公共信用信息提供主体+公共信用信息获取方式+信用主体的信用数据和资料（详见表1）。

《江苏省社会信用条例》第四条明确了公共信用信息的定义，是指公共信用信息提供单位，即国家机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和人民团体，在依法履行职责和提供公共服务时产生、获取的信用信息。将人民团体纳入公共信用信息提供单位是江苏的地方特色。从该定义来看，也是符合上述结构公式的。

1.公共信用信息提供主体。如表1所示，大多数省市的公共信用信息提供主体包括国家机关（或者行政机关、司法机关）、法律法规授权的组织，个别地方除了上述主体外，还包括群团组织、公共服务企事业单位。可以看出，公共信用信息提供主体限定为行使管理职能或提供公共服务的主体。江苏将人民团体纳入公共信用信息提供主体，是因为在实践中，工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等人民团体在履职过程中也会产生反映信用主体信用状况的信息，这些信息具有一定的公共属性，也纳入公共信用信息范围。

2.公共信用信息产生方式。各地包括江苏对公共信用信息的产生方式描述基本一致。首先，信息提供主体必须依法履行职责，即公共信用信息来源必须具有合法性，公共信用信息的记录和公开必须基于行政行为的合法性。其次，信息提供主体产生和获取的公共信用信息具有“公共”属性，基于清晰、明确的公益目的，必须与信息提供主体履行职责、提供公共服务有密切联系，不能随意扩大，提供不相关信息。

3.公共信用信息主体。即信用主体，一般是指法人、自然人和非法人组织，江苏等部分省市强调了具有完全民事行为能力的自然人。

4.公共信用信息的客观属性。公共信用信息必须是第一手直接反映真实状况的信息，而不能是基于伪造、歪曲的事实，公共信用信息具有客观性。同时，客观性也表明公共信用信息不能掺杂任何主观性评价，只能是客观描述和事实，由信息使用者通过公共信用信息自行判断信用主体的信用状况。

（二）公共信用信息的范围

《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度 构建诚信建设长效机制的指导意见》提出，要“明确界定公共信用信息范围”，对公共信用信息“实行目录制管理”。江苏及各地方信用立法均明确了该要求。通过建立目录清单方式，将分散在法律法规政策中的相关规定，以目录这种简洁明了的方式进行集中展示，有助于廓清公私边界，规范政府权力，保障合法权益。

《江苏省社会信用条例》对公共信用信息目录及纳入目录的失信信息范围作了明确规定，主要有反映信用主体违法失信的信息，作出虚假信用承诺或者违背承诺的信息，隐瞒事实等弄虚作假行为的信息，违反诚信执行规定、拒不履行生效法律文书信息等，防止不合适的泛用滥用。

（三）公共信用信息的分类

国家发改委、人民银行最新发布《全国公共信用信息基础目录（2024年版）》，明确纳入公共信用信息13类，相较2022年版新增了1类“知识产权信息”。多数省市按照信息对主体产生的影响进行简单分类，部分省市作出详细分类。例如，湖北省规定登记类信息，缴纳税款、社会保险费等信息；湖南省将行政管理信息、拒不履行生效司法裁判文书的信息以及受到表彰、奖励等信息纳入目录。

《江苏省社会信用条例》明确公共信用信息包括基础信息、失信信息和其他信息。根据国家基础目录，结合工作实践，江苏公共信用信息在三大类基础上进行细化，分为基础信息、公共信息、正面信息、负面信息、评价信息和其他信息六类，涵盖了国家基础目录的13类信息。

二、江苏省公共信用信息管理实践

江苏自2004年起开展社会信用体系建设，历经二十年发展，公共信用信息管理和信用体系建设取得显著进展。

（一）主要成效

1.全面建成公共信用信息系统。公共信用信息系统是社会信用体系建设的基础性工程。《江苏省社会信用条例》明确公共信用信息系统是归集和共享公共信用信息的统一载体。2007年江苏省委省政府明确“一网三库一平台” （信用江苏网站、法人信用基础数据库、自然人信用基础数据库、金融信用信息数据库、公共信用信息服务平台）的架构，经过十多年发展和优化升级，省级公共信用信息系统成为上联国家、横通部门、纵贯地市的信用信息共享交换“总枢纽”，有力支撑了“放管服”改革和服务民生。“信用江苏”网站率先实现全国一体化公示，成为信用服务和诚信宣传的“总窗口”，开设了“江苏省信用管理示范企业信用信息服务专栏”，提供“两提示、一提醒、一体检”保姆式服务，打造了“苏信服”微信公众号，实现信用“掌上知、手中办”。

2.基本形成信用信息归集共享机制。在全国公共信用信息基础目录基础上，依法扩展江苏公共信用信息补充目录。采取“管理+技术”手段，实现省市县三级信用信息全覆盖、标准化、常态化归集。目前库中有效信息总量超过138亿条，涵盖全省1370万社会法人和7000万自然人。建立月报告、季通报、一对一交流反馈、年终考核等监督管理制度，实现信息归集量质“双提升”。致力打造省级数据共享交换枢纽，实现上与国家平台全量共享，下与地市互补共享，横联部门按需共享的多层次、全方位共享交换。

3.拓展创新信用信息应用。在行政管理和公共服务中全面应用信用信息，嵌入部门业务系统，支撑行业监管创新。2018年开发建设信用信息一体化服务平台，全面支撑“信用江苏”网站、一体化服务网点、自助查询终端“三位一体”融合服务，服务触角向乡镇延伸。提供国家标准化公共信用信息查询报告，用于招标投标和信用评级等事项，聚焦百姓衣食住行，构建“信易+”多场景应用，有力支撑“放管服”改革和信用惠民便企，优化营商环境。2022年初，落实国家关于加强社会信用体系建设，促进中小微企业融资的决策部署，建设全国融资信用服务平台江苏省级节点，为中小微企业融资提供信息服务。

4.保障信用主体权益力度不断加强。依托“信用中国协同工作平台”，省市协同开展行政处罚公示信息修复，有力引导了企业主动履行义务。积极应对各种影响，把信用修复作为助企纾困和优化营商环境的重要抓手，探索破产重整、和解企业信用修复，帮助进入破产重整、和解程序的企业重建信用、脱困重生。

（二）存在问题

1.原有管理规定强制力不足。2018年省政府出台的《江苏省公共信用信息管理办法（试行）》法律层级不高，强制力不足，虽然上有《江苏省社会信用条例》作法律支撑，下有公共信用信息目录作制度支撑，但在实践中仍有强制不足、落实不到位的情形，亟须加快出台相关政府规章，依法依规实施公共信用信息管理。

2.信息归集难度大。随着“放管服”改革逐步深化，众多权力事项下放基层，省级层面难以归集到市县信用信息；国家部委条线垂直开发的系统自下而上归集信息，相关信息在省级不落地；一些应用急需的关键信息，公积金、社保、纳税等重点领域信用信息，尤其是近几年国家要求归集的合同履约信息、信易贷等信息，归集难度较大，一定程度影响日益增多的社会应用需求和应用效果。

3.信息共享难度大。省市一体化建设尚在推进中，系统支撑一体化归集共享有待加强，特别是市级系统支撑能力不足，省市信息共享周期过长，个别县级地区需要通过省级层面共享信息。

4.信息应用场景需拓展。当前，信用信息应用主要集中在信用查询服务、报告出具等方面，依法依规实施信用奖惩、开展公共信用综合评价、信用监测预警等支撑信用监管和服务有待加强。“信易+”在惠民便企领域创新应用仍需拓展，个人信用信息应用尚在探索之中，线上线下融合服务、移动端应用等尚有更多拓展空间。

5.信用主体权益保护需加强。《江苏省社会信用条例》对信用主体的知情权、异议权、修复权、信息撤销权等进行了规定，但在实践中对信用主体权益保护意识的宣贯、引导信用主体强化权益保障的力度不够，实名制、授权等个人信息安全机制，投诉和维权等机制需加快完善。

三、依法依规加强公共信用信息管理

（一）加快公共信用信息立法

《江苏省社会信用条例》规定，公共信用信息管理规定由省人民政府制定。加快制定出台《江苏省公共信用信息管理办法》，明确全省公共信用信息管理的调整对象、基本定位及主要内容，规范公共信用信息从产生、传输、处理、储存、共享、开放、应用到归档的全过程规范管理，明确各环节信用信息管理的主体职责、规范内容和执行质量要求等，全面提升公共信用信息管理的合法性基础。同时，充分把握好与《民法典》《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律制度的衔接，落实国家和省关于公共信用信息管理的新要求，以及《江苏省社会信用条例》中涉及公共信用信息管理的规定，为江苏公共信用信息工作提供有力的制度遵循。

（二）充分发挥系统统一载体作用

公共信用系统是归集和共享信用信息的统一载体。一是加快推动省公共信用信息系统与全国信用信息共享平台、“信用中国”网站对接，实现互通共享。并与省公共数据平台、企业信用信息公示系统等平台和系统实现互联共享。二是统筹推进全省一体化建设，逐步实现13个设区市与省级平台一体化对接，实现一体化归集、一体化处理、一体化业务协同、一体化基础应用。三是强化系统支撑能力建设，综合运用现代信息技术，强化信用画像、信用行为综合分析、信用数据挖掘、信用风险预警等分析功能，构建覆盖全省的公共信用综合评价模型，有效支撑新型监管和“放管服”改革。

（三）依法加强公共信用信息归集

规范公共信用信息归集。一是按照“依法依规、保护权益、审慎适度、清单管理”的原则，依法审慎纳入公共信用信息，根据国家公共信用信息基础目录和江苏省补充目录，编制数据项目清单，明确归集要求、校验规则、归集周期、是否公开、是否共享以及共享范围、公示和保存期限等，并实行动态调整。二是统一公共信用信息分类和归集标准，结合现有工作实际，规范公共信用信息从记录到归集、处理、存储等全流程要求，强化数据质量管理，保障信息的真实性、有效性和权威性。三是完善公共信用信息归集通道，采取统一归集、逐级上报与条线归集、逐级共享相结合的方式，协同互补归集，提高信用信息归集时效和质量。四是加强网络信息安全保护。健全信用信息安全管理制度，实行网络安全等级保护，采取有效安全保密措施，保障公共信用信息安全。

（四）依法规范公共信用信息披露

公共信用信息披露是向信用主体依法提供公共信用信息的服务行为，主要包括依法公开、政务共享、依职权查询、实名认证查询、授权查询等方式。一是研究出台公共信用信息披露规范，明确各披露方式的内容、流程、期限和要求，合法、安全、充分地披露和开放。明确禁止披露的情形，对违反相关规定的行为承担法律责任。二是依法开放公共信用信息。公共信用信息开放是大势所趋，在没有现有经验借鉴的情况下，按照依法、有序开放的总体要求，研究探索逐步开放的范围和内容，优先在关系民生保障、群众利益的领域向社会开放，引导经营主体将信用作为市场资源配置要素，扩大信用交易规模，发展信用经济。

（五）创新拓展公共信用信息应用

信用信息应用的广度和深度，决定了社会信用体系建设的广度和深度。一是在进一步规范公共信用信息基础服务的基础上，研究拓展公共信用信息的应用领域，以公共信用信息评价、信用监测预警等为主要内容，探索创新更多信用信息应用场景。二是用好“互联网+信用服务”，为各类主体查询信用信息提供便利，特别是在惠民便企领域，主动营造信用信息及信用信息产品创新性应用的良好环境，使信用成为有形资产，让企业、老百姓切身感受到信用带来的红利。三是加强与金融机构、第三方信用服务机构、行业协会商会以及其他组织的合作，推动公共信用信息、金融信用信息、市场信用信息的融合应用。

（六）强化信用主体权益保障

信用主体权益是社会信用立法中备受关注的内容，必须加以重视并采取有效措施予以保障。一是建立健全异议处理、信用修复、投诉举报等制度，进一步规范权益保护的途径和内容，确保有法可依、有章可循。二是通过服务窗口、互联网平台、移动客户端等途径向社会提供便捷、精准的信用查询服务，在信用报告中注明信用信息来源、使用情况以及申诉方式，切实保障信用主体知情权。三是畅通异议申诉渠道，明确异议申诉方式和程序，赋予信用主体限期“陈述”与“申辩”的权力，帮助经营主体及时发起主动异议，对存在错误、遗漏或侵犯信用主体合法权益的信息，及时予以更正、删除。四是完善失信行为纠正后的信用信息修复机制。失信信息并不伴随信用主体终身，信用主体可以在纠正失信行为、履行相关义务后提请信用信息修复，信息修复后，失信信息不再公示。此外，当失信信息公示期届满后，失信信息也应停止公示和使用，并及时在对外提供服务的平台上移除，维护信用主体合法权益。

参考文献：

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[2]郑鸣.社会信用立法中公共信用信息定义条款的研究[D].湘潭大学,2021.

[3]郑令晗,黄碧云.社会信用地方立法的公共信用信息分类研究——以51部社会信用地方立法为样本[J].中国信用,2022（08）:112-118.

（作者单位：江苏省战略与发展研究中心）

【责任编辑：张卓】