摘 要  近年来，江苏牢记习近平总书记的嘱托，系统谋划、推进城乡基层社会治理现代化，为江苏高质量发展奠定了扎实基础，但与新时代新要求相比仍存在短板。因此，要进一步加强和完善党总揽全局、协调各方的领导体制，高质量推进城乡基层社会治理现代化建设；强化“网格化管理+智慧社区”建设，探索城乡基层社会治理现代化发展新路径；加快基层干部职业化步伐，切实提升城乡基层社会治理能力和水平；坚持依法治理，加强法律法规建设，为推进城乡基层社会治理现代化提供法治保障。

关键词  城乡基层；社会治理现代化；江苏

2023年7月5日至7日，习近平总书记到江苏考察，希望江苏“在推进社会治理现代化上实现新提升”。江苏省委十四届四次全会提出，要聚焦城乡基层治理，加快推进社会治理现代化。近年来，江苏聚焦“四个走在前”，在基层治理和民生保障等方面奋力突破，系统谋划、推进城乡基层社会治理现代化，实现社会高质量发展。

一、江苏城乡基层社会治理现代化的创新成效

党的二十大报告指出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。近年来，江苏全省上下深入贯彻落实习近平总书记对江苏率先发展的指示精神，江苏各地创新基层治理实践，基层服务质量得到提高，城乡基层社会治理取得明显成效，为江苏高质量发展奠定了扎实基础。

（一）推动社会治理有序发展，建设更高水平法治江苏

贯彻中共中央、国务院和江苏省委省政府关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的部署。落实《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》《关于深入推进智慧社区建设的实施意见》等文件要求。出台《江苏省“十四五”城乡社区服务体系建设规划》《江苏省城乡网格化服务管理办法》等一系列行政法规，确保社会治理制度从政府治理体系到社会治理人才队伍有法治保障，社会治理制度更加科学规范、体系运行更加有效，为全省经济社会高质量发展保驾护航。

深化“放管服”改革，在法治化轨道上创新政府管理和服务方式，落实国家简政放权的决策部署，简化审批流程，建成全覆盖“互联网+政务服务”体系，江苏省一体化政务服务平台汇聚移动政务服务应用3400余个，93.6％的审批事项可在网上办理。依托江苏数字政府政务平台，深化“一件事”改革，实现减环节、减材料、减时限、减跑动，最多跑一地服务零距离。持续深化政府信息主动公开，着力推动基层政务公开向农村、社区延伸。将政务公开、政府网站、政务新媒体工作纳入全省高质量发展绩效评价考核内容。充分发挥政府法律顾问和专家智囊作用，在依法行政方面全面推行聘用法律顾问、政务公开等制度，进一步完善行政执法监督体系，构建基层综合执法责任机制。坚持以人民为中心，深化行政复议体制改革，构建矛盾纠纷多元化解体系，推出“苏解纷”非诉服务平台，坚持和发展新时代“枫桥经验”，95％的矛盾不上交。

（二）凸显人民主体地位，持续发展多元社会主体力量

近年来，江苏大力发展各类社会组织、社会工作者、志愿者及慈善机构等多元社会主体。推动成立江苏省社会组织综合党委，实现社会组织内党组织和党建工作“全覆盖”。社会组织开始发展壮大，在参与社会调节中的作用逐渐显现。志愿者队伍不断壮大，社区志愿者就近服务社区居民，积极参与社区治理和社区共建共享服务。

江苏在“党委领导+政府负责”的模式下，优化政府职能，加快构建职责明确、依法行政的政府治理，深化事业单位改革，基本实现“政事分开”“事企分开”，将编制向普惠性、基础性、兜底性的民生领域倾斜。社区社会组织在连接政府、社会与居民上发挥了积极作用。江苏从省级层面统筹公益创投项目，强化参与基层社会治理和基本社会服务能力。推进平台建设，因地制宜购买社会服务。发挥社会力量的作用，利用好社会组织外，发挥慈善力量、社会工作者、志愿者和其他社会力量有效参与社会治理，充分激发基层活力。

（三）完善治理机制，提升网络化智能化治理水平

加强网格化建设。按照社会治理一张网的思路，全省网格划分已经完成，实现网格化全覆盖，在人员配备、要素拓展、部门入网、信息共享等方面形成制度化管理。创造性地提出了“网格化治理、一体化联动”的社会治理架构，有效融合各职能部门业务系统，减少重复投资，最大限度发挥信息共享优势，打通数据壁垒。网格事件联动处置效能较高。全省进一步整合各类社会治理平台，建设市县乡实体化运作的社会治理现代化指挥中心。摸索出了“网格+N”多元共治模式，建立全网格联动机制。社会治理网格已逐步成为政府密切联系群众的重要平台、加强服务管理的重要窗口、维护基层稳定的前沿阵地，基本打通政府联系群众服务的“最后一公里”，有效提升了全省社会治理的整体水平。

江苏实现了市、县（市、区）、乡镇（街道）三级社会治理现代化指挥中心（综治中心、网格化服务管理中心）建设“全覆盖”。淮安等地探索创新“社区干部+网格员+志愿者”三方共管模式，综合人、地、事、物、组织等要素，加大城乡社区专职网格员配备力度，发挥“人熟+地熟”的优势，形成横向到边、纵向到底的网格管理体系，提升“铁脚板”能力，赋能基层治理。同时强化大数据赋能，网格化治理日渐规范。各地大力推进社会治理大数据中心建设，规范化、标准化建设社会治理信息系统（网格化社会治理智能应用平台）。

（四）协同三方治理力量，有效化解社会矛盾

社会治理的理想格局是政府治理、社会调节与居民自治的良性互动。社会组织在社会治理中形成强大的力量发挥作用，尤其在民生保障方面承接政府重大的服务项目，在调解社会矛盾、服务群众、满足社会需求等方面的功能不断增强。根据不同类型社区的治理要求和手段，打造出“一区一特色”的治理样态，形成的特色社区较为丰富。全省广泛开展“小组自治”“邻里自治”“楼宇自治”“院落自治”等“微治理”实践，不断完善居民议事会、理事会等基层民主协商平台议事规则，组建专职社工、居民代表、专业人士等组成的议事队伍，开展议事能力培训，形成民事民议、民事民办、民事民管的民主协商格局，基层群众自治不断深化。

江苏基本实现社会稳定风险评估体系全覆盖，推行“第三方”稳评机制，在源头治理上下功夫，将矛盾纠纷排查在先、化解在早、处置在小。从社会矛盾的预防到化解持续努力，不断推陈出新，针对不同的社会矛盾，寻找有效的应对方式。在矛盾化解中尤为注重组织化建设，设立各类人民调解组织，如“派驻式人民调解工作室”和“人民调解委员会”。

（五）强化基层服务平台和队伍建设，为民服务成效日渐显著

社区治理是创新社会治理的重要场域。江苏各地扎实开展“政社互动”“五社联动”，实施“一门受理、一站服务、全科社工”的服务模式，构建起多元主体有效衔接的社区综合服务体系。另外，通过政府向社会力量购买社会服务等方式，大力推动社会组织、慈善机构等力量积极参与到城乡基层社会治理中。江苏积极推动社会治理重心向基层下移，城乡社区服务体系建设取得积极进展。全省村（社区）书记、主任“一肩挑”占比分别达97.5％、94.6％，党建引领社区服务体系建设的体制机制逐步完善。

江苏大力发展社区服务业。完善“苏适养老”服务体系，建设标准化街道综合性养老服务中心和农村标准化区域性养老服务中心，打造“15分钟养老服务圈”，320万老年人接受专业化居家上门服务。增加托育服务供给。整体构建“苏童成长”协同关爱机制，初步形成托育服务体系。不断健全就业促进机制和就业公共服务体系。合理规划基层医疗卫生机构设置布局，基层医疗服务能力较大提升。

二、江苏推进城乡基层社会治理现代化面临的问题

近年来，江苏各地城乡基层社会治理现代化建设成效显著，但对照习近平总书记对江苏的殷切希望、对照江苏省委的要求以及人民群众日益增长的美好生活期待，还存在一些短板和不足。

（一）多方力量参与机制不健全，城乡基层社会治理制度体系亟待完善

第一，多方共治仍存在不同主体之间利益分配不均问题。与单一主体治理不同，多元主体的利益诉求更加多样化，不同利益主体对治理活动的诉求不同，一定程度上增加了社区事务量。另外，多方力量参与机制仍不健全，治理范围仍未得到合理框定，部分基层社区为刻意追求多元共治的形式，肆意扩大多元共治的范围，一些公共事务未能得到很好治理。第二，由于多方力量中不同主体的信息获取能力、参与意愿和表达能力不同，而使多元共治的效果值得商榷。信息获取能力、参与意愿和表达能力越强的主体，在基层治理中越能使公共治理的结果朝向对自己有利的方面发展，多元共治的“多元性”实践效果仍与预期设想存在一定差距。第三，多方力量参与社区治理的渠道不够畅通。多元共治虽已倡导多年，但多元主体参与基层治理的渠道仍不十分畅通。外来流动人口较少参与到所在地基层社区的公共事务治理工作中。目前多元共治仍主要存在于区/县层级，在基层社区，多元共治主要表现为居委会/村委会主动邀请个别市场主体、志愿者等参与特殊事项的商讨。整体上看，多元主体参与基层社会公共事务治理的渠道仍不十分畅通。同时，社区居民参与基层社会治理的意愿不高、参与治理不充分问题仍然存在。

（二）科技赋能较弱，城乡基层社会治理平台的协同性不强

第一，江苏各地各类基层治理平台的应用还较分散，对数据的整合和运用未达到要求。各地各类基层治理平台、APP、小程序等跨地区整合运用仍存在较大困难。江苏各地情况较为复杂，各地、各领域社会治理有着较大差异。地方治理情况和数据实时变动，搜集整理并上传这些数据在一定程度上存在时间差。第二，一些地区政府部门之间、政府部门内部之间的信息共享不足，“信息孤岛”现象仍然存在，导致政府管理体制和行政运行机制呈现碎片化，影响和制约了基层治理效能。受政府职责体系的深层影响，跨部门信息共享数据融合仍有较大难度，各部门之间也存在较大的信息壁垒。第三，智慧政府、数字化治理建设仍存在信息安全问题。智慧政府的建设也带来了“透明社会”问题，信息安全的保护机制有待健全，居民隐私权也在无形中遭到破坏，存在网络信息安全问题。在智慧政府建设、各地信息共享、各部门信息融通过程中，任一个环节的信息泄露，都使全体居民处于信息不安全的风险当中。

（三）党建工作示范引领不足，基层党组织作用有待加强

第一，基层党组织对基层社会治理的引导力度不够。中国共产党是为人民服务的政党，基层党建的核心也应是服务基层民众的党的建设，从调研情况来看，目前基层党建的主要工作仍表现为加强党组织自身建设，以更好地主导基层治理，而非引导基层群众自治。第二，在农村社会治理过程中，少数基层党组织缺乏工作创造性，战斗堡垒作用发挥不够。基层社区尤其是乡村社区，受人口外流影响，年轻党员数量较少，乡村党员干部老化现象严重，党员干部的先锋模范作用发挥较弱，“重管理、轻治理”现象仍然存在，难以解决人民群众迫切需要解决的一些热点、难点问题。第三，基层党组织在基层治理中重服务、轻培育。受基层党建工作影响，基层党员服务意识提升的同时，在一定程度上承担了民众更多私人化、个体化事务。基层党员的服务意识极大提升，但没有同时带动基层民众的主人翁意识，党建工作多在已有党员中开展，及时发展新党员不足，向普通群众传播党的思想和工作不充分。

三、提高江苏城乡基层社会治理现代化水平的对策建议

习近平总书记指出：“着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”未来，要不断完善基层社会治理工作，畅通多方力量参与城乡基层社会治理的途径，夯实基层社会治理基础，加快建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层社会治理共同体。

（一）进一步加强党的领导

首先，加强党的领导是推进城乡社会治理现代化建设的根本保证。新时代，要进一步健全村（社区）党组织一把手“一肩挑”和村（社区）“两委”成员交叉任职制度。巩固党在基层的执政基础，推动党组织全面领导基层各项事业，提高在问题决策、事务处理上的工作效率，减少扯皮推诿对事务的拖延。同时由党组织一把手“一肩挑”，也有助于全面提升干部处理问题的能力，培育新时代基层治理和基层事业全面发展的带头人。

其次，进一步完善党领导的基层群众自治制度，加强基层群众性自治组织规范化建设，提升党的组织力以确保基层社会治理秩序，切实减轻村级（社区）党组织负担。要避免“上面千条线，下面一根针”、全部担子压基层，积极探索赋予基层自治空间的体制机制问题。积极探索党组织引领基层自治的路径和办法，发挥党组织的带头示范作用，切实提高基层自治能力和自治水平。转变基层党建工作思路，既要在党的内部做党建，也要将党建的成效推向社会。

最后，加大力度探索功能型党组织建设，确保基层党组织和党建工作全覆盖。在基层社区，尤其是城市社区积极探索功能型党支部建设，加强社区内部党员联络，提高社区党组织的覆盖范围。积极探索以地缘、业缘、趣缘等为纽带组建的功能型党支部，将基层党组织设置由传统型向开放型转变、党员活动由被动参与向主动参与转变，充分调动和发挥党员参与社区公共事务的积极性和主动性，加强社区内部党员的互动和联系，以提高基层自治能力和水平。

（二）强化“网格化管理+智慧社区”建设

首先，在数字社会，“网格化管理+智慧社区”应成为全省城乡基层社会治理新的切入点，应理顺体制机制问题，做好顶层设计。目前数字政府建设中存在的数字壁垒、数字孤岛现象，根源在于数字治理的顶层设计和规划不健全、体制机制不顺畅。当前数字政府建设最紧迫的问题是搭平台、建机制、促流通。只有先理顺不同地方和部门之间的体制机制问题，进一步理顺数字治理的体制机制问题，才能打造出真正的数字政府。

其次，要呼应时代与社会的发展，借助大数据、人工智能等新技术，搭建政府与各类社会组织协同共治平台，推动实施基层政府服务型职能升级，最大限度统合政府职能与社区功能，注重制度与技术层面的升级并举，以实现从网格化管理向网格化治理的过渡。同时，也要加强基层社会治理者对治理内涵的精准把握，加强对基层治理队伍的培训，转变基层治理观念，加深对基层自治的理解，提高基层治理效能。网格化治理要提高对精细化需求的收集，畅通群众诉求的通道，切实以公共利益为主。

最后，数字化和网格化的治理手段，要注重加强社区居民之间的联系，提高社区自组织能力，推动建构熟人社会。数字化、网格化作为治理的手段，以缩短人与人之间的沟通成本为前提，提升基层治理效率。应积极探索数字化治理手段，加强社区成员间沟通交流的途径，熟人社会建构的途径，探索利用网格化手段重构基层社区熟人社会的途径和办法。同时，要注重数据的开放与共享以及数据的安全性。

（三）加快基层干部职业化步伐

首先，在江苏推进城乡基层社会治理现代化进程中，要明确政府部门主导责任，推动制定基层干部职业化的管理标准，提升基层干部治理观念和知识技能等方面的能力，以满足基层社会治理中对高素质专业人才的迫切需求。江苏各地基层社会与中西部其他地区不同，江苏应加紧研究基层社区干部职业化的管理标准，加强对基层干部的管理和监督，增强基层干部服务基层的意识和决心。

其次，要拓宽基层干部公开选拔渠道，根据专业化岗位要求，公平、公正选拔基层亟须的政治素质高、业务能力强的专业人才，以实现基层干部队伍专业化。要积极引导大学生返乡服务基层，积极完善大学生村官选拔及升迁制度。抓好挂职锻炼的重要平台，统筹基层内部优势资源的学习交流，既要把外面人才引进来传经验，也要把内部人员送出去学经验，在学习交流中提高基层干部的专业化水平。

最后，要进一步完善基层干部培训及管理考核制度。在权力意识、职业意识、心理与行为等方面，对基层干部进行针对性培训教育，既保障城乡基层干部规范行使手中掌握的权力，避免基层社会治理现代化出现异化，又达到对基层社会治理正向引导作用。仍要加强对基层党员的教育工作，从严治党扎在基层，确保党性深入每名党员的心中。

（四）强化法律法规建设

一方面，法治是社会治理现代化的最优模式，法治化是加快推进基层社会治理现代化建设的重要保障。要充分发挥国家法律法规及行业部门规章在社会治理现代化中的基础性保障作用，完善的法律法规及行业部门规章是社会治理现代化得以运行的重要基础。同时，要提高居民知法、守法、用法意识，进一步培育社会主义法治文化，将法治理念融入基层社会治理实践当中。

另一方面，乡规民约、自治规约、家风家训以及风俗习惯等社会治理中的非正式制度都是法治化的组成部分，有着一定的强制力和影响力，在基层社会治理现代化建设中同样发挥着重要作用。要充分挖掘基层社会地方法和传统法，吸收地方法和传统法中的优秀部分，要结合各地历史传统，制定符合本地实际情况的村规民约，以补充国家法、正式制度对复杂社会情况的覆盖不足问题。

（张卫系江苏省社会科学院社会学所所长、研究员；常巧素、刘玢 江苏省社会科学院社会学所）

【责任编辑：易玉洁】