摘  要  长三角生态绿色一体化发展示范区作为长三角一体化发展国家战略的先手棋和突破口，在生态协同治理及价值转化方面具有先行示范的使命和责任，其生态协同治理制度创新成果已从一域破题复制推广至全国各地，形成了旅游经济、大桥经济、湖区经济等不同业态，实现将生态优势转化为经济发展优势的目标。

关键词  生态协同治理；长三角；一体化示范区；生态产品

2023年11月30日，习近平总书记在上海主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会时指出，“要加快长三角生态绿色一体化发展示范区建设”，强调“要健全生态产品价值实现机制，拓宽生态优势转化为经济优势的路径”。长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）在区域生态协同治理方面具有先行先试、绿色发展的使命与责任。示范区成立四年来，上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县始终牢记国家战略要求，聚焦“行政有界”与“生态无界”区域矛盾问题，对照《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《总体方案》）的规划目标，自觉承担“生态环境联保共治”与“将生态优势转化为经济社会发展优势”两大核心任务，积极探索生态友好型区域高质量发展模式，推动长三角高质量一体化发展。

一、示范区生态协同治理的实践成果

（一）构建生态协同治理格局

生态环境的自然空间特性决定了流域生态问题的跨界性和外溢性。[1]示范区努力破解省际毗邻地区的“多头治理”难题，持续开展生态环境整治攻坚，通过管理模式优化、效率提升、信息共享等形式，形成上下协同、内外合作和多方联动的协同治理格局。一是构建职责清晰的“理事会、执委会”治理框架。理事会聚焦于示范区重大规划、重大改革、重大项目、重大政策；执委会推进示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策等落地实施。二是打造“业界共治、机构法定、市场运作”联动格局。两省一市人大及政府对理事会、执委会等机构充分授权，明确其法定职能、行政权限。两省一市共同遴选有丰富开发经验的市场化主体，负责基础性开发、重大设施建设和功能塑造等。三是统筹政府、企业、社会等多方力量。创新干部选聘管理机制，采取“身份保留”“档案接续”方式，畅通选聘干部“入口关”。推动落实选聘干部享受相关政策服务，形成市场化、差异化薪酬激励机制。

（二）做好生态协同合作

示范区建立了联合监测、联合执法、联合治理、联合河长、联合保洁等“五个联合”协同管控机制，推动实现生态联保共治。一是构建生态环境联保共治体系。构建两省一市各扬所长、充分共商、联合创制、统一管理的生态环境联保共治体系，推动联合机制实现常态化。二是统一重点水体保护、水源地安全等标准体系。统一重点跨界水体环境要素功能目标，实现水源保护区边界相互衔接，外围安全保障更加有力。建立跨省域生态环境调查评估机制，分析联保共治成效，诊断问题、提出对策。三是建立生态环境标准统一、环境监测统一、环境监管执法统一（以下简称“三统一”）制度。首创跨省域生态环境标准“统一立项、统一编制、统一审查、统一发布”流程。如环境监测编织“一张网”，对大气环境质量、水环境质量、固定排污口、移动污染源等开展联合监测和治理。

（三）谱写生态共富文章

示范区将生态协同治理的丰富成果进行深度转化，推动了省际毗邻地区从原来的“脏乱差”地带变成如今的“旅游网红打卡地”和“民生富饶区”。示范区注重产业协同发展，严格规定产业准入、投资目录等，逐步实现从生态美到共富绿的目标。一是推动生态优势转化发展旅游经济。如先行启动区姚庄镇将长白荡水源地的水资源进行深度转化，创新打造“生态加油站”价值转化模式，增加村民收入；又如西塘古镇依托祥符荡水环境优势，联动5A级旅游景区资源，增加镇域收入。二是突破省际界限发展大桥经济。打通省际断头路，营造同城优势，实现跨界两段人流、资金、科技等要素互联互通。如横跨青浦、吴江的元荡，通过营造元荡慢行桥网红景点，拉动经济发展。三是营造浓厚科创氛围发展湖区经济。运用示范区水网密布、水系相通的优势打造围绕河湖周围的新型经济，如淀山湖构造“生态、创新、人文融合发展”理念，加快形成淀山湖“南有华为、北有立讯”的产业协同发展新格局，提升长三角区域整体发展质效。目前，示范区吸引了华为研发中心、复旦大学创新学院、浙江大学智慧绿洲等创新研发高等级平台落户，创新融合发展能级效应不断放大。

（四）形成生态保护一体化制度框架

示范区成立四年来，形成了136项创新制度，其中生态保护方面16项。一是一体化制度成果数量丰富。两省一市生态环境、水利（务）局（厅）等在内的9个部门联合发文，明确了建立“联合河湖长”机制、实施联合监管机制、完善联合监测体系、健全数据共享机制等6个方面的具体工作机制。二是一体化制度成果内容全面。采取联合发布示范区环境空气质量、开展跨域生态监测、共同编制发布示范区生态环境质量年报等一体化环保工作措施。三是一体化制度复制范围广泛。“三统一”制度复制最多，有15个地区复制；“联合河湖长”机制复制范围最广，从长三角内外进一步向国内外推广，入选中组部和水利部案例汇编，获评“中国改革2020年50典型案例”，并在国际交流沙龙上向全球各驻华使领馆、中外媒体发布介绍（见表1）。

二、示范区生态协同治理的现实困境

（一）统筹管理能力不足

生态协同治理需要多元主体参与并制定支持生态产品价值转化的有效机制。[2]目前，示范区积极采取“强协调、弱审批”的运作模式，运行效率虽高，但在统筹多层级资源方面显得能力不足。一是多方资源协同能力弱。尤其是协同国内外顶级资源能力较弱，相应协调权与审批权仍然不足，与“加快集聚全球顶端资源、盘活存量资源、构建高标准的功能载体”等高要求有一定差距。二是多元主体协同能力弱。如生态环境评估信息基础有待进一步夯实，部分数据资料缺乏，标准不统一，也难以一步到位实现跨区域、跨部门的信息协同共享。三是跨域性项目申报的主体权限不足。在传统的行政体制中，国家级项目一般以省级为主体，而长三角和省级项目一般以地级市为主体进行申报，示范区处于“两不靠”的状态，主体权限不足。四是制度衔接度有待提高。示范区与国家、长三角、省级及两区一县制度之间的协调度、协同度较低。另外，示范区“青吴嘉”三地之间的行政层级不对等，三地在行政成本和行政限制等方面也存在显著差别。

（二）深层次问题尚未突破

示范区成立以来，解决了太浦河上下游之间定位不同所导致的水葫芦泛滥等浅层问题，但本质问题还未解决。一是法律支撑不足。强制性生态环境标准出台难度大，跨界执法存在法律依据不足、相关规定不明确等问题。二是强制性生态环境标准不统一。缺乏明确各方污染防治责任边界、落实各方污染防治义务、确保治理设施长期稳定运行等方面的统一强制性标准。三是共性标准和执法机制衔接需要深化。示范区共性标准与各级标准衔接不紧、多层冲突情况仍然存在，协调方法亟待突破，新产业、新业态、新模式已超越现有制度和标准范围，协同难度加大。四是基础性信息和平台数据共享技术亟待加强。数据归集、数据目录甄别与统一难度大，其中省市县各层面数据统计口径、数据来源、发布路径和管控要求不同，“自下而上”推进基础数据共享存在跨区域错位现象。

（三）协同关系未能有效贯通

一体化制度成果需要进一步拓展转化通道。一是示范区跨领域的协同合作形式相对缺乏。如在社会领域中，先行启动区姚庄镇长白荡水源地原来有民间河长，示范区成立后自发组成了联合河长，但这类形式的合作局限于一个领域或者一个层面，政府与企业、政府与社会、企业与社会这样的跨领域合作很少。二是示范区跨省域之间的协同合作渠道相对缺乏。如“青吴嘉”三地在生态环境标准清单、水质标准等方面不统一，导致联合执法及跨界执法监管难以操作。三是示范区上下游之间的协同合作方式相对缺乏。目前，尚未建立上下游之间的生态补偿制度，上游吴江经济发展优于下游的嘉善、青浦，常规的生态补偿标准认定比较艰难，即使下游愿意补偿上游，但相对于牺牲上游工业发展机会而言，上游参与意愿并不强烈。

（四）示范创新和复制推广能力偏弱

示范区在创新性上走在全国前列，但在成果普及性方面水平相对较低。一是示范区生态价值开发能力偏弱导致复制动力不足。还未形成体现绿色特征、凸显生态价值的发展方式，生态价值转化机制尚未构建，外来对象对于复制示范区成果到本地的动力偏低。二是示范区行政参与过多导致其他主体参与动力偏低。行政推动方式占比较高，行政成本及行政限制也较高，导致企业和社会等其他层面的协同主体参与积极性降低。三是示范区科技成本较高导致复制能力偏弱。如先行启动区西塘以“双碳”目标倒逼制度创新，打造了零碳概念的“竹小汇”，其建造改造材料均采用高科技可循环绿色低碳产品，制作采购成本高，复制推广率较低。

三、示范区生态环境协同治理的未来路径

（一）统筹生态保护协调能级

面对长三角一体化发展目标，必须加强主体责任能力建设，提升共治主体统筹协调能级。一是加大资源综合配置权力，解决多方联动问题。加大“主体申报”资格，凡须以省级或地级行政区为主体申报的各种试点项目、资助项目、工程项目，示范区均有同等申报主体资格，包括中央生态环境专项资金、国家EOD试点项目等。授权示范区申报权限，相关部门重在事中事后监管。二是充分加大纵向协调权力，解决上下协同问题。科学协调各地利益分配，明确治理权责，提升行政效率，优化资源配置。打破跨省区域壁垒及行政困境，创新协调机制，提升资源利用效率。优化现有利益统筹机构，充分发挥理事会决策平台作用，制定协同督办机制，组建临时性跨省域、跨条线的专项“协调小组”，促进跨省域、跨领域改革系统联动。三是加大生态协同治理理念普及，解决内外合作问题。进一步强化青浦、吴江、嘉善三地生态协同治理共同体理念，完善生态协同治理宣传机制，吸引更多的企业群体、社会群体参与协同治理。支持示范区与虹桥商务区、中国(上海)自由贸易试验区临港新片区、苏州及嘉兴全域等长三角更多重点区域联动，放大示范区服务辐射、引领带动效应。搭建纵向执委会及青浦、吴江、嘉善三地政府沟通协调、建言献策渠道，为各地表达利益诉求、争取发展机会提供有效载体。

（二）健全生态联保共治机制

构建全过程闭环体系，深化生态环境联保共治的治理协作机制，快速优化跨省级行政主体、多层级行政主体之间的协调机制。一是把示范区已形成的制度上升为法律法规。示范区已形成的成熟制度或做法，在理论研究之后，可以上升、固化为法律法规，便于有效地实施和落实，也便于在全国范围内复制推广。同时，对法律、行政法规、部门规章、地方性法规等在示范区的实行作可变通性规定。仿效云贵川联合制定《赤水河流域保护条例》，从生态环境联保共治入手，探索两省一市联合立法机制。二是动态调整审批权与协调权。突破现有制度瓶颈，为示范区持续深化制度创新创造更好条件。识别示范区和周边区域在相关规划衔接、项目对接过程中的协调障碍，进一步作出合理调整和科学决策。在更多领域实现两省一市相关标准“统一立项、统一编制、统一审查、统一发布”。三是引入普适管理载体及生态补偿制度。引入生态补偿政策工具，统筹划一地对生态治理主体、过程、结果进行制度化管理。明确并拓宽生态补偿资金来源，由中央政府统一拨付，省市根据实际情况划定拨付比例。建立长三角生态环境基金，拓宽生态补偿渠道，增加生态补偿资金来源，推动生态补偿长效化，提升生态协同治理可持续化水平。

（三）完善生态协同治理结构

构建政府、企业、社会等多元参与的生态协同治理制度，明确角色定位，重塑协同关系，形成示范区生态协同治理的良性循环。一是融会多元治理主体。生态协同治理的成功与否不仅体现在经济价值的转化，更须满足社会公众的生态需求。[3]示范区要在生态协同治理复合开放的系统中，进一步融合政府、企业、社会等多元子系统，更好地发挥协同治理的效果。其中示范区青浦、吴江、嘉善三地政府要充当引导、监督、保障的治理角色，企业要充当环境保护的主要责任人，提升环境保护责任感，社会公众要提升环境保护的主人翁意识，提升参与生态协同治理的积极性。二是形成有机配合结构。示范区各治理主体建立相互协作、相互制约的合作关系，政府要吸纳企业参与到生态治理过程中。搭建社会公众参与平台，引导社会公众了解生态协同治理知识，畅通生态诉求表达渠道，丰富沟通协商载体。通过网络、听证等方式，拓宽群众利益相关者的表达渠道，提升生态协同治理过程中的话语权。三是编织质效叠加网络。示范区在协同治理过程中要处理好各治理主体之间的关系，如与企业签订环境合作协议，建立政企间的跨域合作关系，在平等自愿基础上，激发企业参与环境治理的动力和责任感。通过PPP(政府和社会资本合作)、BOT(建设—经营—转让)等模式将企业纳入污染治理的主体。协助运用环保约谈、法律监管等手段，引导企业从环境污染者向环境保护者的身份转化。

（四）推动生态价值同频转化

通过构建相应转化机制及加大科技投入，探索将更具有可学、可看、可用和可复制意义的创新成果，进一步复制到长三角乃至全国各地。一是构建生态价值转化机制。先实施GEP（生态系统生产总值）登记核算，将GEP总量变化情况纳入高质量发展考核体系，在先行启动区探索并逐步建立起适合示范区全域的GDP和GEP双核算、双评估、双考核机制。科学衡量示范区生态价值和生态优势，构建具有“湖泊特色”和“跨区域特征”的指标体系，推动一体化示范区构建“生态+产业”和“生态+信用”模式，进一步增强示范区生态环境治理水平和生态产品价值转化能力。二是建立标准统一的考核制度。示范区应从生态协同治理的整体性出发，协调各地各部门治理标准，建立标准统一的考核制度，通过系统的考核提升跨区域治理的协同性。调整青浦、吴江、嘉善三地环境治理考核标准，整合环境治理部门的考核内容，减少考核压力，提升考核质效。加快落实“三统一”制度，由执委会统一部署协调，加快建立统一的饮用水源保护和主要水体生态管控制度，构建生态空间、生态环境和绿色发展新格局。三是规范生态价值转化环境。加大科技创新和绿色发展投入，采用“政府引导，市场运作”“院校合作”或“公私合营”等模式来集聚一批创新资源。积极布局孵化器，研究制定促进高校院所和孵化器深度合作的支持政策。严格监管执法，保持环境执法高压态势，解决基层执法的共性问题，开展专项执法，从严处理环保违法行为，为生态产品价值转化提供良好环境，带动能源和产业结构转型，实现重点行业和领域的绿色发展，营造绿色低碳生活新风尚。

参考文献：

[1]王江,王鹏.流域府际生态协同治理优于属地治理的证成与实现——基于动态演化博弈模型[J].自然资源学报,2023,38(05):1334-1348.

[2]李彩红.基于生态产品价值核算的流域生态补偿后评价研究[J].济南大学学报(社会科学版),2023,33(02):82-89.

[3]朱锦维,柯新利,何利杰,等.基于价值链理论的生态产品价值实现机制理论解析[J].生态环境学报,2023,32(02):421-428.

（作者系中共嘉善县委党校高级讲师）

【责任编辑：方晓红】