摘  要  加强与创新基层治理，需要推进基层党建与基层治理主体、内容、机制深度融合，尤其要强调以习近平新时代中国特色社会主义思想之“矢”射基层治理之“的”，不断推进治理手段、治理模式、治理理念创新。近年来，汕尾市通过打造新时代枫桥经验“汕尾样板”，实现了由“乱”及“治”、由“治”及“兴”的华丽蜕变。以汕尾市为例，研究其主要经验、存在问题与对策建议等，对全省乃至全国基层治理现代化具有一定的现实意义。

关键词  基层治理；“三三五”治理体系；汕尾样板

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层治理，指出基层治理是国家治理现代化的基石，“一个国家治理体系和治理能力的现代化水平很大程度上体现在基层。基础不牢，地动山摇。”[1]强调创新社会治理，“要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”，[2]“要深化对社会运行规律和治理规律的认识，善于运用先进的理念、科学的态度、专业的方法、精细的标准提升社会治理效能”。[3]这些重要论述，揭示了基层治理系统性、政治性、人民性和科学性的本质特征，为新时代新征程推进社会治理提供了根本遵循。以广东省汕尾市为例，分析一个长期落后紊乱的城市，如何在短短几年内实现善治，为全省乃至全国基层治理提供借鉴。

一、基层治理“汕尾样板”的实践经验

汕尾市位于粤东南沿海，深莞惠与汕潮揭两大都市圈之间，是著名的海陆丰革命老区，全国第一个苏维埃政府诞生地，福佬文化、广府文化与客家文化交汇中心。然而，就是这样地理位置优越、资源得天独厚的热土，过去一段时间，省内经济排名垫底，社会矛盾不断，诸如乌坎村事件、博社村问题等更是让人望而却步、避而远之。为破解治理顽瘴痼疾，近年来，汕尾市加强和创新基层治理，打造了“三三五”治理体系，实现了由“乱”及“治”、由“治”及“兴”的华丽蜕变。汕尾实践经验被中央政法委高度肯定，被《新闻联播》《朝闻天下》《人民日报》《光明日报》等广泛报道，还于2022年被写进广东省第十三次党代会报告，成为全省学习推广的“汕尾经验”。[4]

（一）全面强化党建引领作用，为基层党组织强根铸魂

实践告诉我们，什么时候重视党的领导、加强党的建设，什么时候就能战胜困难、夺取胜利；什么时候轻视党的领导、漠视党的建设，什么时候就会经历曲折、遭受挫折。[5]这深刻启示汕尾，要深入实施“红色细胞工程”，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿基层建设和治理的一条红线，从最小的单元抓起，让每一个党员“微细胞”红起来，基层党组织“最末梢”强起来，实现基层党组织全面进步、全面过硬。结合海陆丰革命老区丰富的红色资源，汕尾依托市县镇三级党校阵地和新时代文明实践中心（所、站）和融媒体中心等主阵地，注重用好“线上”“线下”多种载体、“有形”“无形”两个课堂，开展大学习、大培训、大宣传。通过引导全体党员干部深刻领会“两个确立”的决定性意义，切实把“两个维护”全面落实到基层，把党内政治生活全面规范到基层，把先进党内政治文化牢牢植根到基层。

（二）重塑镇、村、组三级治理架构，推动治理重心下移

汕尾的一些社会问题积重难返，原有管理体系难以有效解决，必须推倒重塑。一是以“赋权强镇”为重点，强化镇街党（工）委“龙头”作用。推动市县755项执法权限和2579个行政编制下放到镇街，整合创建“一中心（以镇街党委为中心）四平台（综合治理、综合行政执法、公共服务、应急管理四个统一指挥协调的工作平台）”，以此强化镇级统筹能力，解决“小马拉大车”“看得见的管不着，管得着的看不见”问题。二是以“头雁提能”为关键，强化村级党组织领导核心地位。深入实施“头雁”工程，“好稳严实”完成村级组织换届工作。通过换选一批政治素质好、业务能力强的年轻干部上岗，扭转基层人心涣散的局面。三是以“系统规范”为要求，强化村民小组管理。出台《村民小组管理办法(试行)》《村（居）民小组党组织、村（居）民小组、组级集体经济组织和村（居）务监督委员会小微权力清单》《农村集体资产管理规定（试行）》等制度，确保村级“小微权力”在党的领导下、在阳光下规范运行。

（三）建立“大数据+网格化+群众路线”基层治理机制，实施“平安细胞工程”

汕尾从“大数据+网格化+群众路线”机制着手，多层赋能解决基层治理效率效能问题。一是整合部门数据，建成民情信息库。汇聚公安、国土、民政等31个党政部门351类数据，打造形成具有时代特征、汕尾特色的“民情地图”，实现区域概况、人员、网格、安全和党建“五大主题”全景式可视化展示，确保领导干部“一张‘地图’知晓村情民意、一台手机实施基层治理”。二是推进“全科网格”,激活“神经末梢”。全市按照“方便群众、便于管理、规模适度、无缝覆盖”原则，将公安、消防、民政、司法、农业农村等部门涉及基层治理的18项服务管理事项纳入网格工作，打破了以往条块分割、力量分散的治理模式，壮大了全面捕捉“弱信号”的基层力量，切实守护平安底线。三是走好“群众路线”，密切干群关系。全市全面开展“一亲三心”活动，推动机关干部“返乡走亲”、镇街干部“驻村连心”、村社干部“入网知心”、基层党员“联户交心”。通过各级党员干部服务基层，全面激活“红色细胞”，实现组织服务与群众需求“无缝对接”。

（四）坚持党建引领“五治一体”，构建共建共治共享社会治理新格局

基层事多繁杂，单靠政府不行，必须激发社会活力。汕尾聚焦共建共治共享，着力推动共治、自治、法治、德治、善治“五治融合”。一是突出共治“齐抓共管”。全面实施“社区张榜、团队揭榜、评议放榜”的“揭榜共建”机制，推动各机关单位到基层“报到服务”，形成以基层为导向的全覆盖区域化大党建共同体。二是突出自治“激发活力”。鼓励引导乡贤参事会、理事会和群众参与乡村治理，把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督贯彻到基层自治全过程全领域。三是突出法治“定纷止争”。大力推进民主法治示范村（社区）建设，让法治理念全面融入基层治理实践。全市共有655个村、142个社区被评为省级“民主法治村（社区）”，创建率达95.6％。四是突出德治“春风化雨”。大力弘扬中华优秀传统文化、社会主义核心价值观和海陆丰革命精神，不断涵养和美文明新风尚。五是突出善治“提能增效”。坚持以“大发展”促进“大治理”，大力实施“富民强村”工程，让广大农村群众的“钱袋子”鼓起来，实现了2020年至2022年全市农村居民人均可支配收入增速排名全省第一。

二、基层治理“汕尾样板”的优化方向

近年来，汕尾虽然基层治理工作取得了一定进展和成效，但对标党中央、省委的要求还有一些不足，对比人民群众的需求期盼还有一定差距，主要表现在以下几个方面：

（一）治理行动缺乏活力

在“任务多、责任重，资源少、权力小，成本高、难理解”[6]愈发成为全国基层普遍现象的情况下，要求基层干部爱岗敬业、创优争先、认真负责、主动担当等，理论可以，实际很难；短期可以，长期很难。一些基层干部在繁重压力和内卷中走向悬浮化、形式化。尽管近年来汕尾治理下沉取得了重大成绩，大大激发了基层干事创业氛围，但与人民群众日益增长的美好生活需要还有差距，基层人员难以投入更多时间和精力进村入户全面走访了解情况，无法为群众提供个性化、精细化服务，导致一些本该主动的工作变得被动，或者只是走个过场，流于形式。

（二）治理架构衔接不强

机构改革后，镇街“一中心四平台”在职责定位、治理结构、社会参与、运作机制、制度建设等方面还需要进一步规范和优化。而市县两级相关部门在此方面存在一定的“甩手掌柜”现象，对镇街“一中心四平台”指导督促、“传帮带”不到位，现有培训实操效果不强，治理协同配合难以有效衔接，导致“九龙治水、相互推诿”；此外，一些镇街对“一中心四平台”体系认识不到位、推动热情不高，再加上镇街人才队伍专业基础薄弱、具体运作顺畅性不够。

（三）治理结构尚需优化

从干部素养看，村、组党员少，素质参差不齐，在强调“双肩挑”的形势下，容易出现无人可用或次中选优的问题。尤其在小组一级，全市村（居）民小组长4293人，其中党员仅2223名，只占51.78％，且这些党员年龄大、学历低居多，干部“断层化”问题严重。从活动场所看，大部分村（居）民小组集体经济收入低，推动阵地建设相对困难。仅1086个小组有活动场所，占25％，其中达到“五有”（有牌子、有场地、有党旗党徽、有制度、有公开栏）标准的只有105个，有些场所还长期疏于管理而积满灰尘，有些公开栏破旧，内容得不到及时有效更新。

（四）智能平台难以推进

一是思想认识不够到位。个别单位、基层干部站位不高、业务不熟，对改革创新的认识不深入，特别是对利用信息化、数字化赋能业务变革的动力不足，依赖于老思维、老经验、老办法，对“民情地图”兴趣不高、应用不足。二是实践应用有待加强。部分职能部门数据尚未接入“民情地图”，有的虽然接入了，但迟迟未及时更新，且建言献策、意见反馈等方面数据使用量不足，干部与群众体验感不强。三是“民情地图”智能化有待提升。人工参与决策度高，事件上传模式单一，事件分拨交办、事件处理耗时耗力，且在事件判断上存在主观行为。

（五）治理网格规范不足

一是网格事件上报缺乏效度。部分网格员对网格工作思想认识不到位、对文件机制理解不透彻、对事件分类选取不准确，导致“该发现没发现、该上报没上报、不该上报却上报”。二是网格事件处理不够周全。各类专业网格员队伍在“民情地图”图层系统业务版块有关巡查走访的工作机制不完善、闭环成效不明显，导致部分巡查走访事项未能真正实现全流程高效闭环，在图层系统中一些被标识为“异常”的问题未能及时消除整改。三是网格激励机制不够完善。网格人员待遇差、事务多，网格队伍不稳定、不积极，激励机制有待完善。

三、深化基层治理“汕尾样板”的实践启示

党的二十大要求“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”。[7]从汕尾治理经验与成效看，总体方向是明确的，即以习近平新时代中国特色社会主义思想之“矢”射基层治理之“的”，但仍需要进一步坚持问题导向，加快补齐短板弱项，不断擦亮汕尾治理品牌。

（一）强化党建引领，激发治理活力

在基层强调党建引领，归根到底是要夯实基层党组织堡垒，激励党员发挥先锋模范作用，营造“党员带头干、群众跟着干”的干事创业氛围。而这当中，体制创新是关键，人是核心。即如何通过完善各种体制机制更好地发挥“人”的治理活力和创造力？一要完善激励关爱制度。探索制订符合基层实际的人员招考、管理、使用、流动、晋升、薪酬等配套政策，吸引人才扎根基层，拓展干部成才进步的空间，让他们更有动力、更有情怀地工作。二要完善容错纠错机制。当前改革处于攻坚期、深水区，社会问题错综复杂，亟需干部在实践中积极探索、大胆创新。而这一过程往往也是充满挑战、不断试错的过程。需要坚持“三个区分开来”，营造改革创新、容错纠错的良好环境，形成“为改革者负责、为担当者担当”的体制机制。三要完善“一核多元”参与机制。始终坚持以党的领导统领社会治理，完善基层自治和社会群团组织参与制度，拓宽多元群体有序参与渠道，全面发展全过程人民民主，切实激发自治活力。

（二）深化基层改革，提升治理动力

党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现，[8]只有党的各级组织都健全、都过硬，形成上下贯通、执行有力的严密组织体系，党的领导才能“如身使臂、如臂使指”。[9]镇街管理体制改革是一个长期的、系统的工程，汕尾推动镇级“一中心”促“四平台”协调高效运转：一要强化街道党工委的领导。建立完善多部门协调联动响应机制，确保指挥统一、功能齐全、反应灵敏、运转高效，推动乡镇街道体制改革从“物理变化”向“化学反应”转变。二要壮大“四平台”综治力量。遵循重点部门“集中常驻”、一般部门“轮换入驻”、涉事部门“随叫随到”原则，组织信访、法院、检察、司法、民政、人大等部门人员进驻“四平台”，推进“一窗受理、共同研判、集成服务”改革。三要促进强镇带村有效衔接。纵深推进镇街“一中心四平台”建设，按照“五有”标准，延伸打造村级“一中心（村委为中心）四小组（村综合治理、综合行政执法、公共服务以及应急管理小组）”，促使镇村协作有效联动。

（三）优化数据赋能，深挖治理潜力

习近平总书记指出：“做好基层工作，关键是要做到情况明。情况搞清楚了,才能把工作做到家、做到位。”[10]这就需要重点围绕智能治理短板弱项，完善新场景的开发建设，加快推进基层治理数字化转型。一要丰富拓展“民情地图”功能应用。结合群众关注的实际需求，不断丰富拓展“民情地图”平台有关医疗、教育、养老、扶贫、交通等群众关心关注的高频功能事项应用，致力打通服务群众的“最后一公里”。二要探索引进人工智能。探索人工智能提高数据处理效率，通过智慧化管理和数字化转型，加快事件处理效率。在处理事件功能上，采取分级处理算法，系统全天候值班，优先分拨紧急事件至相关部门负责人或系统自动解答咨询类的问题。三要压实使用推广责任。明确“谁主管谁负责”，定期做好对“民情地图”应用推广工作经验总结。此外，鼓励探索与字节跳动、腾讯、快手等互联网企业合作，将包含汕尾地区的数据单独形成一个数据库，开放接口给“民情地图”接入，提高关注度和覆盖面。

（四）实化网格体系，增强治理效力

“小网格”是推动“大治理”的有效手段，必须强化网格化服务管理工作激励机制，调动网格员“善于发现问题、敢于上报问题”的积极性，提升对基层“弱信号”的感知。一要细化完善网格事件上报工作指引。重点解决专（兼）职网格员“哪些该报、哪些不该报”“报什么”“怎么报”等问题。同时统筹市直各有关单位针对已入格的事项，加快建立健全人员走访、场所巡查的全流程闭环管理工作机制。二要健全教育培训制度。因地制宜开展一系列质量高、效果好、针对性强的业务培训，着力提高网格员的业务能力水平。考虑在人才发展政策上提出网格员技能成长通道，将网格员这个新生岗位与社会人才技能发展挂上钩，确保网格员考核有奖惩、成长有目标、发展有通道，让网格员岗位也成为人才成长的一个工作站。

参考文献：

[1]基层社会治理,总书记这样强调［EB/OL］.新华社,2020-07-25，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1673163550941621140&wfr=spider&for=pc.

[2][3]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义社会建设论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2017：129，137.

[4]李希同志在中国共产党广东省第十三次代表大会上的报告［EB/OL］.广东省人民政府网,http://www.gd.gov.cn/gdywdt/

gdyw/content/post_3940548.html.

[5]张硕辅.坚定不移压实管党治党主体责任[J].中国纪检监察,2018(24):35.

[6]滕玉成,臧文杰.党建引领力与基层治理水平八讲[M].上海:东方出版社,2021:4.

[7]习近平.习近平著作选读（第一卷）[M].北京:人民出版社,2023:44.

[8]习近平在全国组织工作会议上强调:切实贯彻落实新时代党的组织路线 全党努力把党建设得更加坚强有力[J].思想政治工作研究，2018(08):8.

[9]杨文明,黄娴,游仪.严密组织体系 发挥政治优势[N].人民日报,2021-11-30(18).

[10]中共中央党史和文献研究院.习近平关于基层治理论述摘编[M].北京：中央文献出版社,2023:11.

本文系2022—2023年度汕尾市哲学社会科学重点课题“打造基层治理‘汕尾样板’研究”（编号SWSKZD—202202）的阶段性成果。

（作者系中共汕尾市委党校公共管理和社会学教研部负责人、副教授）

【责任编辑：咸鸣霞】