摘  要  基层数字化改革进程中，基层政府+技术支撑+终端用户构成了基层数字治理结构，环环相扣的组成单元也容易滋生政府主导端以人民需求为导向的数字治理理念失调、技术支撑端的数字平台难以深度适配基层生产生活、用户群众端数字素养提升的“基层迟滞”的“悬浮化”现象。产生的原因在于纵向压力体制和横向“晋升锦标赛”对基层政府双重抑制、数字技术平台设计偏离日常治理经验、“场域—惯习”下基层群众对数字素养提升的忽视。为化解基层数字治理“悬浮化”困境，须笃定理念，站稳以人民需求为导向的立场；根植实际，构建与基层相契相合的数字平台；居安资深，营造提升数字素养的社会氛围。

关键词  基层数字治理；“悬浮化”；数字化转型；互融互嵌

随着信息技术的不断发展，以5G、物联网、人工智能为代表的数字技术正以不可逆转之势渗入社会生活的各个角落，并逐渐成为社会经济发展的核心驱动力，基层治理数字化转型正进行得如火如荼，数字技术在基层治理中愈发重要。但囿于多方因素，作为外在的内嵌式资源的数字技术难以与基层社会深度契合，虽在一定程度上为基层治理提供了便利，但仍诱发了一种“悬浮化”现象。有学者认为基层治理结构的科层化、基层治理主体数字素养欠缺、基层治理方式的路径依赖致使数字治理与基层脱嵌。[1]还有学者关注到数字平台的“悬浮化”，阐释了数字平台的悬浮发生逻辑是基于行动者视角，在目标、权力、知识和规则等维度存在差异性，使数字平台难以朝预定的轨道实现预想的目标，从而产生“悬浮化”。[2]因此，本文的研究目的在于剖析基层数字治理“悬浮化”问题，充分探讨基层政府端、群众用户端以及技术支撑端的“悬浮化”表现并分析其原因，最后提出相应的科学建言。

一、基层数字治理“悬浮化”的表现

（一）政府主导端：“以人民需求为导向”的数字治理理念失调

数字治理的时代功用无疑是将碎片化的信息进行整合，将条块化的应用捋顺简化，将割裂的服务弥合，归根结底是根据群众的需求界定自身的需求，简化政府内部的工作流程从而提高工作效率，以便更好地服务社会。基于这种理念，基层政府就不仅仅是“由内而外”向村和社区发布指导性意见的权威管理者，而是趋于“由外而内”落实“最后一公里”的信息收集与反馈的智慧社会公共服务者。[3]

然而在真正的实际运作中，基层政府以上级和自身的需求为主，导致“以人民需求为导向”的数字治理理念随之失调。特别是在乡镇政府，干部老龄化现象突出，“统计管理”的思维惯性扎根于领导者思维，难以提升自身的数字化水平和推动主要业务与相关部门的数据共享和紧密结合。诸如“微指挥”(坐在办公室下达指令)、“微落实”(只为应付的完成任务)、“微满足”(在事务微信群中谄媚)等“指尖形式”行为屡见不鲜。[4]数字技术被利用来减轻个人责任和吸引上级注意，未触及深层的结构与程序，难以高效回应基层群众的需求。[5]

（二）技术支撑端：数字平台难以深度适配基层生产生活

数字治理嵌入基层社会的重要表现形式就是承载数字技术的数字平台，通过二维地图、三维可视化、数字孪生画像或是区块链，精细化地展现基层的全貌，从而赋能基层社会的生产生活。但现有的数字平台却难以深度适配基层生产生活，具体表现为数字平台的适老化设计梗阻和数字系统功能冗余。基层农村老年人占比较多，虽说当前数字平台在设计过程中，工信部在全国范围内积极推行互联网应用适老化和无障碍改造专项行动，但改造过程中难免遇到改造成本上升以及后期运营乏力的状况，部分数字平台仅仅注重一级界面设计放大字体和图标，二级界面仍然保持原样，开屏广告以及弹窗广告尚未抹除，改造不深入，难以深度适配老年人的生产生活。

数字治理背后的逻辑阐释是群众意志的畅通表达，是构建一套能充分表达民意和持续吸纳民意的决策机制。但基层数字平台内繁多的功能堆叠造成了治理效能上升的假象，虽包罗万象，但却难以驾驭。群众诉求分流机制堵塞，许多问题分流不到对应的部门，得不到妥善解决。有些基层治理平台“年久失修”，延迟卡顿，降低了群众体验与用户黏性，自然就难以深度适配基层生活。

（三）用户群众端：数字素养提升的“基层迟滞”

数字技术嵌入基层治理的根本目的是促进政府与社会的良性互动，是服务、互动、民主价值理念的体现。而实现良性互动的前提是基层群众具备良好的数字素养。现实的情况是，随着乘车二维码、人脸识别、智慧政务等新事物的诞生，基层数字弱势群体碍于知识文化水平较低、学习能力弱，甚至没有智能设备，使其难以使用现代信息技术平台，而感到自身被数字时代所淘汰，与数字时代渐行渐远。作为基层数字治理的终端——用户端，部分基层群众的数字素养有待提升。2021年，中国社科院信息化研究中心发布的《乡村振兴战略背景下中国乡村数字素养调查分析报告》显示，国民数字素养亟待提升，城乡居民数字素养参差不齐，平均得分仅43.6（满分100），总体处于不合格状态，特别是基层农村地区，农民群体的数字素养得分仅有18.6。由此可见，基层群众数字素养提升出现“基层迟滞”的现象。[6]

二、基层数字治理“悬浮化”的成因

（一）纵向压力体制和横向“晋升锦标赛”对基层政府双重抑制

政府主导端引发的“以人民需求为导向”的数字治理理念失调，有其深层次原因。在职责同构的影响下，各级政府、部门在纵向职责和机构设置上高度一致，诚如有学者言“上下对口，左右对齐”，这种纵向压力型体制导致不同层级政府和上级部门权责不清，责任不明。[7]基层政府既要完成上级下派的任务，还需防范与规避被问责的风险。虽然国家提倡基层减负，但随着数字治理深入基层，信息化平台繁多，政府部门多为各行其是。加之当前数据治理本不畅通，不同部门和政府的数据互通有碍，重复填报报表等事项时有发生。在一定程度上导致了基层政府机械化地上报反馈，滋生出“数字形式主义”。

在横向“晋升锦标赛”中，数字治理成为“邀功谄媚”的工具，横向“晋升锦标赛”是基层干部晋升的重要激励方式，但仍会造成一定的逆向后果。面对数字化浪潮引发的“数字增负”，基层干部面对“锦标赛”的“标的”愈发力不从心,与群众减少面对面交流也加大了干部的自由裁量权。存在个别干部会将主要精力集中在怎样把任务表面做漂亮，对数字治理缺乏深入理解，导致“以人民需求为导向”的理念失调。

（二）数字技术平台设计偏离日常治理经验

技术脱嵌于基层社会，导致由技术衍生的数字平台难以深度适配基层生产生活，根源在于平台设计偏离了基层日常治理经验。数字平台搭建的背后是一连串标准且规范的代码，这种理性客观的治理技术在面对难以标准化、而需根据实际情况因地制宜调整的基层工作时，不易于充分发挥效用。例如，基层社区服务站面对面服务时，对于老年人的诉求，工作人员会更加耐心的倾听疏导。但在数字平台治理中，部分政务服务平台操作不能根据人群特点进行调整，适老化、无障碍改造度不够。

数字治理平台多为外包，缺乏对基层的深入调研，往往是通过直接复制发达地区城市运行的基层治理平台经验，将平台嫁接到本地，或者通过招标的方式，将平台搭建的任务发包给企业。容易造成平台功能冗杂，没有针对性。基层干部易对数字平台产生依赖，甚至将数字平台当成紧密联系群众的“灵药”，殊不知过度地依赖数字技术将会有脱离群众的风险。当前党和国家大兴调查研究之风，强调“既要充分运用互联网、大数据等现代信息技术开展调查研究，也要转换角色、走进群众，了解群众的烦心事操心事揪心事，发现和查找工作中的差距不足”。

（三）“场域—惯习”下基层群众对数字素养提升的忽视

场域与惯习理论认为同一层次的社会成员所面对的物质生活条件相似，并且有相似的因素影响其惯习，因此群体都具有相似的性格甚至统一的行动逻辑。也就是说基层社会可以分为大大小小的场域，而不同的场域又是独立的空间，在这些空间内，塑造着基层群众的惯习。惯习是持久且可转移的禀性系统，虽然数字化改革已持续多年，但实现全面落地基层仍面临较多掣肘，基层数字治理场域仍仅限于发达地区和部分乡镇街道试点地区，结果是大部分基层群众对数字治理知之甚少。

实际上，基层场域尚未形成数字素养提升的氛围，基层数字建设深入不够，中青年人忙于工作，无暇关注数字素养提升；对于老年人而言，参与数字治理，提升数字素养不符合成本效益规律，智能手机且配备移动网络、加装家庭宽带是不小的开支，加之很有可能遭遇电信诈骗、强迫消费、返利诈骗等风险。一旦有因数字化上当受骗的案例，就会一传十、十传百，因此基层群众秉持“多一事不如少一事”的惯习，忽视数字素养的提升。

三、基层数字治理“悬浮化”的破解之策

（一）笃定理念，站稳以人民需求为导向的立场

基层数字化建设不单单涉及技术的问题，而且包括运行程序的优化，基层实际的反馈，核心是要站稳以人民需求为导向的立场。人民立场是中国共产党的根本政治立场，为人民的利益而奋斗更是立党兴党的根本出发点和落脚点。基层社会发展数字技术，推广数字应用，归根结底是提升基层治理精细化水平，便利群众生活，为人民谋福。建设基层数字政府，是为了将“群众跑腿”转化为“数据跑路”，将“最后一公里”优化为“最后一厘米”，让便民服务落到实处。

对于各级政府而言，应加强数据治理，畅通信息交互渠道。只有让数据“跑得畅通”，基层政府才能避免一系列重复的工作，才会有更多的时间和精力投入到准确收集群众意愿，了解群众需求，保障群众的话语表达。对于基层工作人员而言，应转变工作作风，坚持实事求是，注重数字治理的实绩实效。已有的研究显示，“晋升锦标赛”下，与上级的关系对高层干部晋升有影响，但对于基层干部而言则无显著影响。绩效表现似乎比政治关系更能够影响较低层级干部晋升。

（二）根植实际，构建与基层相契相合的数字平台

数字平台是数字技术的表达，同时也能间接观测到技术背后的数字治理推动者是否深入基层，了解基层。对于脱离基层实际的数字治理平台，无论其界面多精美，功能多庞大，运行多顺畅，都不会增强终端用户的黏性，最终的结果就是数字治理平台成为空壳和花瓶，徒增治理成本。所以，基层应根植实际，构建与基层相契合的数字平台。

其一是兼顾数字技术理性和个体人性。基层数字治理转型是基层发展的重大机遇，但技术的边际贡献取决于人，掌握技术的人能创造更多的价值，难以掌握技术的人则会堕入“数字贫困”的深渊。因此，基层数字平台的构建不仅要依靠技术的理性，还要兼顾数字弱势群体的个体人性，技术并非主体，要以不同群体的需求为导向，统筹兼顾，提升数字治理的基层适应性。其二是打造符合基层个性化的平台功能。比如，当前基层社会注重风险应对，可持续发展能力培养，环境治理等，所以，平台可在应急管理、产业发展、生态保护等方面发力，根据实际情况不断调整治理方式，使基层数字治理平台能契合不同基层地区的实际需求，并依照公共需求进行应用程序的开发和使用，因地制宜对基层社会进行空间分割和再造，打造新的数字治理形态。

（三）居安资深，营造提升数字素养的社会氛围

数字素养并不是单一的能力，而是一种综合素质，基层群众数字素养和基层政务服务能力呈正相关性，能为政务服务提供详实的数据支撑，更有利于建立有效的政务工作机制。因此，推动基层群众数字素养持续提升，营造基层学习数字技能的社会氛围，需要构建提升数字素养的基层场域，引导场域行动者培养良好的惯习。

一方面是构建提升数字素养的家庭场域。家庭内通常包含配偶、父母、子女和其他共同生活的近亲属，具有较为完整的年龄分层，一般来说，年轻一辈掌握的资本如文化资本、经济资本、社会资本等，能够控制着家庭场域的内客体发展趋势。拥有资本的家庭年轻行动者是参与场域实践的基础，可发挥经济资本优势为家庭所属成员提供数字硬件设备，亦可通过文化资本向家庭成员教授数字应用技巧，以此构建提升数字素养的家庭场域；另一方面是创造提升数字素养的村和社区场域。在基层治理场域中，惯习本就产生于基层治理主体的日常活动中，加之惯习本身具有流动性，这种的日常行为将会浸染其他居民个体的行为惯习。比如，可以发现和挖掘村和社区内已经具备较高素质素养的个人或是团体，由这部分居民点对点，面对面地向本村和本社区其他人群宣传和培训数字技能。基层部分工作的开展确也需要人情关系网支撑，农村地区更甚，所以，相比于请外来人员进行数字素养提升的培训，由本就处于基层场域内的居民进行宣传和培训似乎会更有优势。

四、结论与探讨

由政府主导端、用户群众端、技术支撑端三个端口的掣肘因素引发的基层数字治理“悬浮化”形成了一种闭环结构，这也反映了“悬浮化”是基层数字化建设中的结构性问题。这种结构是基层政府主导端利用技术支撑端的数字平台了解基层社会的全貌，而基层的全貌是基于基层社会的组成细胞——群众用户终端反馈而来的，理想的状态下，通过这种治理结构能提高基层治理效能，以数字技术提升基层治理精细化水平。但基层工作千变万化，基层事务纷繁复杂，政府的不作为，技术的不适配，群众数字素养的不达标均会导致数字治理脱嵌于基层，造成数字治理“悬浮化”。

而这类掣肘因素极易引发连锁反应，牵一发而动全身。比如，基层政府如若不以人民需求为导向，只做数字治理表面文章，那么所构建的治理平台就会难以适配基层实际，平台一旦不切合基层实际，就会削弱用户黏性，结果就是基层群众不会用，不愿用。脱离用户，平台向政府反馈的信息就难以展现基层真实现状，正是处于循环往复的闭环过程中，“悬浮化”的结构性问题才得以凸显。

那么，破解基层数字治理“悬浮化”的核心就在于从三个端口同时改弦更张，仅从单一端口进行浮光掠影式优化，则难以跨越“悬浮化”陷阱。仅仅是基层政府端正治理理念，注重数字治理的实绩实效，但现有的技术却难以支撑，或是偏离实际治理经验，抑或是基层群众数字素养受限，又怎能达到基层数字治理的良善之治呢？

参考文献：

[1]何东平.基层数字治理的悬浮化及其克服之策[J].领导科学,2023,(01):45-49.

[2]李春生.城市基层数字平台的悬浮化及其发生逻辑——基于C镇“智能码”平台的观察[J].城市问题,2023(03):71-79.

[3]戴长征,鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察[J].中国行政管理,2017(09):21-27.

[4]杨嵘均.城乡基层智慧治理体系构建的基本范式、制约因素与创新路径[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2021(04):60-67+107.

[5]陈新.注意力竞争与技术执行:数字化形式主义的反思及其超越[J].社会科学战线,2021(08):229-234.

[6]央广网.社科院最新报告：全面推进乡村振兴，需弥合城乡“数字素养鸿沟”[EB/OL].http://finance.cnr.cn/gundong/20210312/t20210312_525434633.shtml.

[7]赵聚军.基层形式主义顽疾：行动逻辑、诱发机制与治理之道[J].国家治理,2021(C6):34-40.

本文系四川省教育厅人文社会科学重点研究基地——四川基层社会风险防控治理研究中心2022年自筹项目“基层社会网络舆情危机及应对策略研究”（编号JCFXFK22-16C）和南充市社会科学研究“十四五”规划2022年度项目“南充市农村老年人‘数字鸿沟’的影响因素研究——基于扎根理论的探索性分析”（编号NC22C67）的阶段性成果。

（张梓涵 中共安岳县委党校；刘玉萍系西华师范大学公共政策研究院研究员、博士）

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