摘  要  党的二十大报告强调，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。正确处理政府与市场关系，关键点之一在于规范政府经济行为的运行边界，明确政府经济行为的运行标准。政府经济行为既客观存在，但又存在异化的风险，其演变与我国经济体制的变化紧密相关。明晰政府经济行为的运行边界，要以公共利益为目标，维护市场自由、公平竞争，构建统一开放、竞争有序的社会主义市场经济秩序，提高社会主义市场经济运行效率。

关键词  政府经济行为；公平竞争审查；运行标准；例外规定

习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，“构建高水平社会主义市场经济体制”“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。构建更高水平的社会主义市场经济体制，必须坚持市场决定性作用和更好发挥政府作用。党的十八大以来，正确处理政府与市场的关系成为社会主义经济体制改革的关键问题。党的十八大报告指出“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。十八届三中全会提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，首次将市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”。但需要明确的是，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用”。目前的研究和实践，缺乏对政府经济行为运行标准进行系统明确。为此，从公平竞争审查制度切入，通过对政府干预市场行为的标准和例外情况进行深入阐释，为确定政府经济行为运行标准和边界提供一个可行思路，促进政府经济行为不错位、不越位、不缺位，具有重要意义。

一、政府经济行为的客观存在与变异

政府经济行为既客观存在，又存在异化的风险，需要对政府经济行为进行必要的规范和有效的约束，以是否有利于市场主体公平竞争为标准，以特殊情况为例外，明确政府经济行为运行的标准和边界，促进各级政府“切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”，从而更好发挥政府经济行为的作用。

（一）政府经济行为客观存在

政府经济行为可以说是一个既传统又恒新的命题。政府在经济社会运行中应当发挥何种作用，政府与市场的边界和分工如何确定，政府如何干预经济和履行经济职能，始终是人们探讨和关注的焦点问题，也是世界各国政府研究的一个宏大的系统性问题。为此，不同国家根据自身的历史背景、现实环境和经济形势等因素，选择了既相似又有差异的政府干预经济之路。比如美国、英国强调以市场为主导，政府较少干预经济；德国与法国注重经济自由与优先干预相结合；日本与韩国则采取政府主导市场经济机制；新加坡注重宏观调控体系的干预机制。

在上述不同政府干预经济的机制中，须承认的一点就是，现代社会政府经济行为必不可少且客观存在，有效经济体制就在于寻求政府与市场二者间的最优搭配，各国之间政府行为介入经济的差异就在于范围、程度、方式和领域不同。可以说，“政府固有的经济职能，使政府经济行为成为可能；社会经济发展的内在要求，使政府经济行为成为必要”。在国家经济管理权从行政权中分离、政府经济行为从行政行为中独立之后，政府经济行为就作为一种独立的行为模式，逐渐成为一种普遍的、经常的现象。

就我国社会主义经济发展实践来看，政府经济行为的演变与我国经济体制的变化息息相关，经济体制改革与演变的大潮决定了我国政府经济行为变化的方向。新中国成立后，在前苏联的影响和优先发展重工业的战略考量下，我国实施了高度集中的计划经济管理体制，国家通过政治权力或超经济力量替代市场选择，借助行政命令和计划，集中统一配置资源并安排所有经济活动，“计划”成为这一时期政府经济行为的特点。但是，随着经济建设的进一步发展，用集中统一的计划指导日益复杂的经济活动变得越来越难以奏效，也让国家经济付出了惨痛的代价。1978年，改革开放拉开序幕。1992年，伴随着计划经济体制的逐步解体，市场机制开始逐步进入资源配置的舞台。市场初步成长为完整形态的资源配置机制并发挥作用，但是仍未完全摆脱计划经济的旧有框架。党的十四大提出，建立社会主义市场经济以来，政府经济行为相应着力创造良好的制度环境支撑经济发展，尊重市场调节机制，政府干预经济的范围逐渐限缩，减少对微观经济运行的直接干预，以宏观调控为主间接干预经济，以推动经济持续健康发展。与此同时，政府经济行为也受到法律法规和制度约束，规范性逐渐增强。

（二）政府经济行为的变异

改革开放以来，我国各级政府推动改革、带动经济发展的作用不可忽视，但是在复杂的经济转轨过程中，政府经济行为也出现了有悖于初衷的异化，“政府失灵”也在中国特定的社会经济土壤中重复上演。

首先，政府经济行为边界突破尺度，越权干预市场主体经济活动现象屡见不鲜。在转轨时期，各级政府受到计划经济的遗留、行政本位惯性思维乃至可能存在的规制俘获等因素影响，限制市场主体经济活动的情况时有发生，对于市场经营者的自由竞争和自由经营影响严重，消费者也因市场竞争不足而利益受损。因此，党的二十大报告指出，“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展”。

其次，地方政府“逆向调控”，主要表现为短期行为和地方保护主义严重。一方面，在中央与地方的委托代理关系中，地方政府是以中央政府的代理人身份运作；另一方面，地方政府又是地方经济活动的自我组织者，存在自身的地方利益需求。这两种身份也引发了地方政府在政府经济行为中的悖论，作为中央的代理者应当与中央保持一致，着力构建全国统一市场；但是出于自我利益考虑，可能会采取与中央意志相悖的“逆向调控”，重视地方短期经济发展而忽视整体利益和长远利益的做法并不鲜见，以追求地方经济发展或官员自身利益最大化。

最后，寻租与腐败的存在。因为政府“经纪人”假设和追求私益的动机，政府经济行为中也常能捕捉到寻租的身影。尤其是21世纪后，制度性寻租作为一种新型的寻租形式规模逐步扩大，在权力经济和权力私有化背景中，关注的是内部私益的实现并将其作为行为准则，以权力寻租和权力交易替代市场机制，人为地分割市场并损害市场发育，对自主经营、自由竞争行为严重践踏，阻碍了社会主义市场经济建设进程。习近平总书记指出：“经过20多年实践，我国社会主义市场经济体制不断发展，但仍然存在不少问题，仍然存在不少束缚市场主体活力、阻碍市场和价值规律充分发挥作用的弊端。”

二、政府经济行为运行中的公平竞争标准

党的二十大报告强调，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。政府经济行为异化，扩张和越权行为频发，不利于公平竞争，最重要的一个原因就是政府行为不适度，而导致不适度的关键因素就在于缺乏一个明确的标准和边界，来限定政府经济行为的运行。

（一）公平竞争标准的制定必要

政府经济行为只有适当和恰到好处才能发挥积极作用，“过度行为”往往带来很大危害，因而政府经济行为的适度干预原则要求《经济法》给政府适度干预经济提供恰当的工具，给政府的经济干预活动确定适当的度。程序设置得再完美，但缺乏一套严谨科学、行之有效的运行标准，也会使之成为一具无法得出准确合理的行为效果、没有实质内涵的空架子。

基于此，有必要以公平竞争为标准，对政府经济行为进行审查和评估，引导并强制其恪守市场经济“裁判员”的底线正义，以促进市场主体间竞争的起点公平与过程公平，进而实现结果公平。从这个角度上说，公平竞争审查制度就确立了一套较为详细的标准和边界，来规范政府干预，进而保障政府经济行为适度。公平竞争审查制度以是否排除、限制竞争为基准，来衡量政府经济行为能否真正服务市场、能否真正不越位、能否有利于全国统一市场维护和公平竞争。

（二）公平竞争标准的具体内容

从具体标准内容看，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（以下简称《意见》）设置了包含市场门槛、商品和要素流通、影响成本、影响经营行为在内四大类十八项标准，与市场主体的设立、生产及经营活动密切相关，也基本上囊括了政府对企业市场主体活动的干预，大致可以概括为违法性标准和非歧视性标准。

违法性标准涉及到行政审批、行政程序相关法律、财政税收相关法律、社会保险法律、竞争法等多方面法律；而歧视性标准则主要强调消除地方保护、行业壁垒以及不平等和不合理的税收优惠政策，四大类标准中均有体现。而且，在市场监管总局等五部门印发的《公平竞争审查制度实施细则》中更是进一步明确了十八项标准中相关内容的内涵，结合并总结日常经济生活中比较常见、群众反映比较强烈以及反行政垄断执法工作出现比率高的政府反竞争行为，在十八项标准抽象概括的基础上，对相关类型的行为予以了列举，有利于指导审查工作的进一步推广和展开。

三、政府经济行为运行的边界——从公平竞争审查例外规定展开

从反面阐释政府经济行为运行时的特殊情况，可以更准确地把握政府经济行为除了维护市场竞争外的多元化价值考量和博弈，进而明晰政府经济行为的运行边界。实质上就是要明确哪些政府经济行为不利于市场竞争和市场秩序的建构，但是基于其他目的或价值考量，仍然有必要实施。政府经济行为先要通过公平竞争标准审查其是否排除、限制竞争，若限制了竞争，进一步审查其是否符合例外规定中的条件，符合才可以遵照一定的程序和条件予以实施。申言之，即政府经济行为公平竞争审查过程中能否豁免的问题。

（一）公平竞争审查豁免的前提条件

相关政府经济行为得以获得公平竞争审查豁免，前提必须是符合公共利益。通过对政府经济行为进行公平竞争审查，达到规范并矫正政府经济行为的目的，进而使其维护市场自由、公平竞争，构建统一开放、竞争有序的社会主义市场经济秩序，提高社会主义市场经济运行效率。但除此之外，政府经济行为还承载着其他职能或价值取向，比如国家经济安全、社会保障、社会公平等，这都可以归结为广义的公共利益。

首先，在国家相关的产业政策和其他经济政策下，某些领域需要避免过度竞争，避免对社会整体发展和国计民生产生不利的影响，而通过政策性的适当垄断或豁免，整体上是符合公共利益的。

其次，公平竞争审查并非是孤立的制度，必须置于我国整体的制度框架体系中去，为了避免形成“各自为政”的不利局面，增加制度间相互抵牾的情况，须注意与其他制度间的协调和融洽。

再次，公平竞争审查在自我审查过程中，不论是政策制定机关还是上级机关，乃至反垄断执法机关，均有可能由于经济发展和竞争形势复杂性，对政府经济行为是否排除、限制竞争产生判断错误，审查过程要进行充分调研，提高决策的准确性、科学性。

最后，公共利益的保护与市场竞争、竞争秩序的追求在很多情况下并非矛盾，有时追求公共利益并给予其公平竞争审查的豁免并非会影响竞争，甚至还有可能促进竞争。

（二）公平竞争审查豁免的具体分析

我们应该慎重设置政府经济行为公平竞争审查豁免的适用条件和程序，考量多元价值目标、协调和整合多种制度，让公平竞争审查制度兼顾其他社会公共利益，或者说在实现必不可少的公共利益时，对市场竞争的损害最小。探讨政府经济行为在公平竞争审查中基于公共利益考量而获得豁免的类型模式、适用条件、程序约束等问题具有重要价值。

在豁免类型选择上，应当严格遵循个案豁免的模式。就一般情形来看，豁免分为法定豁免和个案豁免两类。前者是由法律直接在条款中确认对某类主体的特定行为予以豁免或排除性适用，比如《反垄断法》第55条和第56条中规定的知识产权和农业豁免；后者是法律没有直接规定豁免类型，仅做了原则性和抽象规定，需要在具体实践中判断个案是否得以豁免。《意见》基本明确了个案豁免的类型，虽然列明了几类例外规定的情形，但是并不是说这几类政府经济行为可以直接排除公平竞争审查，仍然需要根据个案进行公平竞争审查，并逐一解释其政策目的实现性和对竞争的损害程度，进而决定其是否能获得豁免。《意见》采取个案豁免的选择，是符合竞争政策基础性地位逐步确立的要求和国际趋势，能够更好地维护竞争机制。

在适用条件上，一项政府经济行为能否取得公平竞争审查豁免，基本上应当满足以下几个客观条件：限制竞争的必不可少性；实现相应公共利益的客观性；实现相应公共利益与其限制竞争性有因果关系。审查时过程必须进一步明确行为能否真正客观实现相应公共利益目的，而且实现这种目的必须通过限制竞争的方式实现，同时这种限制竞争的方式没有其他对竞争影响更小的方式予以替代。《意见》设定例外规定两个适用前提为“实现政策目的不可或缺”和“不会严重损害竞争”，基本上包含上述的三个条件。“不可或缺”体现了公共利益实现的客观性及其与损害竞争的因果关系；而“不会严重损害”竞争则体现了限制竞争的必不可少性，为实现政策目的有必要在一定程度上限制市场竞争，且不存在对市场竞争损害更小的替代方案。

在程序约束上，主要从豁免期限，定期评估、监督机制等方面予以强化。尽管一项政府经济行为符合豁免条件得以实施，但是并不代表无后顾之忧，随着时间的推移，政策目的已经达到或现实情况已经发生变化，相应的政策也应该及时得到调整。《意见》明确要求获得豁免的政策行为应当规定实施期限，并且定期评估实施效果，及时调整或停止执行。在监督方面，自我审查主体决定相应政策行为要求豁免的，应当形成全面完整的书面报告，对豁免必要性、豁免条件、豁免期限、豁免依据等要素加以详细说明，并将相应审查报告予以公开，相关主体和利害关系人可以发表意见、表明立场，进行全流程监督，上级机关也可对豁免正当性进行监督；上级机关还应定期督导自我审查主体对政策行为后续效果定期评估，竞争执法机关和联席会议还可以定期或不定期检查，对于未达到效果、政策目的已经完成或者期限届至的政策行为，要及时督促整改或停止执行。

公平竞争审查豁免制度为政府经济行为运行划定了边界，同时在具体实施中也要防止滥用。为了提高社会主义市场经济运行效率，推动经济高质量发展，我国公平竞争审查豁免制度仍然需要进一步完善，保持与时俱进。

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本文系国家社科基金重大项目“适应新时代市场监管需要的权力配置研究”（编号20&ZD194）和国家社科基金重点项目“现代市场体系建设的竞争法问题研究”（编号19AFX019）的阶段性成果。　　

（作者单位：武汉大学竞争法与竞争政策研究中心）

【责任编辑：江洁】