治理语境下发达县域法治政府建设的动力探源
————以江阴市为例
作者:陈 晔 文章来源:本站原创 点击数:165 发布日期:2019-05-30

从第一部行政诉讼法的颁布到“全面推进依法行政”的提出,从“依法治国”战略的确立到“法治国家、法治政府、法治社会”一体化建设任务的明确,无疑都凸显出“法治”的勃兴。而“法治政府”,作为自2002年在地方政府报告中出现的新兴概念,一直受到学界的广泛关注。县域作为承上启下的接点单位,政府的法治化转型需求日益迫切。尤其对于发达县域地区,虽然享受到快速发展的甜头,但也较早遭遇成长的烦恼,经济体量比肩部分地级市的发达县域,往往面临更繁重的产业转型任务,暴露出更多的社会治理新矛盾新问题,因而以法治政府建设破解区域难点的动能更为强劲。本文结合江阴及其他发达县域地区的探索实践,从治理语境出发考察县域法治政府建设的驱动力变迁,思索在国家治理现代化背景下如何推动县域政府转型发展,夯实法治政府建设的根基。

一、 从要素比拼到制度供给:诉求变迁驱动县际竞争转向

地方政府间的竞争是中国近二十年经济社会发展的独特之处,被视为解释中国经济高增长之谜的关键。县际竞争是最为激烈的一部分。这种竞争在新的历史节点上仍在持续,从要素比拼转向制度供给,是一种治理体系重塑的竞争。基于现代化背景下合理性与程序性两层治理诉求的拉动,县际竞争的转向为法治政府建设提供了外部驱动力。

1. 合理性诉求:增长绩效与治理绩效

意识形态、绩效、程序是国家与政府政治合法性的三大来源。对于县级政府而言,其合法性是以绩效的正当性为鲜明导向,即基于政府为基层群众提供公共物的能力和效果的合理性诉求。改革开放伊始,社会主义现代化建设成为国家发展的着力点,此时政府的绩效正当性更多基于一种物质绩效,换言之,是经济增长的绩效,因此县域政府围绕GDP展开了竞争。在经济的新常态下,传统为增长而竞争的模式所能获取的收益空间日渐缩小,面对传统人口红利的消退,县域政府需要寻找新的动力源,以改革创新来创造制度红利。改革的本质是提供有效的制度供给,因而竞争转向以改革带动社会治理创新,政府的绩效正当性转为一种治理绩效。同周边的张家港、常熟、昆山等市(县)相比,江阴作为全国县域发展的“排头兵”,在经济增长上的发展优势正逐步弱化,同样需要依靠在治理体系上实现瓶颈的突破,从增长型的政府转为建立服务型、法治型政府,方能继续领跑县域发展。

2. 程序性诉求:行政干预与法治嵌入

改革开放以来,经济体制改革与政治体制改革的不同步、不匹配易造成行政决策与执行过程中程序性的弱化。基于过去是沿袭已久的计划经济模式,一旦开启市场化改革之后,行政权和经济权就会在放权之后一同进入市场,但是政治体制改革的滞后导致行政权力难以得到有效约束,进而导致政府在具体行为中的越位、错位。先发地区往往在问题与结果导向中忽视政府行为本身的程序正当性,从而带来后续县域治理的程序压力。

县域政府在行为方式上形成对政策动员的路径依赖,但在社会结构深度变迁的当前,仅仅依靠行政干预已无法长效解决不断涌现的治理难题。正是一些地方行政干预的路径依赖所形成的治理程序压力,倒逼地方政府重视对政府权力的范围、结构和运行进行规范和监督。鉴于尚不具有地方立法权,县级政府缓解治理程序压力的有效方式是推动政府行为的法治嵌入,将法治思维和法治精神融入制度设计之中。江阴在发展先行的进程中,面对绩效与程序的内在张力,着力推进重大行政决策规范化管理试点、优化政务公开实现制度创新的法治镶嵌。

二、 从单一推动到多元共建:主体拓展催生角色模式转换

“善治是使公共利益最大化的社会管理过程,本质特征是政府与公民的协同治理。”(俞可平.走向善治[M].中国文史出版社,201675.)政府、市场、公众是治理的主体,同样也是法治政府建设的主体。传统的地方法治政府建设依靠政府的单一推动,在短期内的确强度大、收效快,但也会使得建设陷入动力衰减和制度闲置的两难。而治理主体的拓展为地方法治政府建设角色模式转换提供了有利契机,可实现政府本位的碎片化构建向以多元主体驱动的整体化构建转变。

1. 行政机关:变管制者服务者

由于受强大的管制思维惯性的影响,不少县域政府在推行法治政府建设的过程中,往往是基于一种政府自治的维度建章立制,将建设任务仅仅视为政府自身的目标和要求,出现“政府做,百姓看”的怪象,陷入政府孤军奋进的误区。法治政府不等同于“政府”的治理,要避免落入“治民”的窠臼。面对量大面广的基层事务和利益纠纷,多数的县域政府承担着沉重的行政压力和负担,倘若要实现行政的法治化,一方面要树立“法无授权不可为”“法定职责必须为”的理念,规范和约束政府本身的权力;另一方面,要打破原有的行政权力主导模式,还权于市场,还权于社会。当然,这并不意味着政府在建设过程中主体责任的削弱,而是在市场能够发挥较好作用的领域从前台作为转向幕后调控,尽可能减少对市场主体和公众产生的“挤出效应”。

2. 基层群众:变旁观者参与者

如何改变威权治理对社会自治的吸纳,有效发挥群众自治的制约与抗衡效用,是激发法治政府建设主体内生性的必要抓手。倘若基层群众只是被动地接受法律知识和政策的训导,政府的单项选择让他们很难形成对基层政府的信任与认同,进而促成基层治理危机,不利于法治政府建设走向纵深。合作治理是现代社会治理的鲜明导向,是基层群众从治理边缘走向中心的突破口。发达县域在创新法治政府建设的过程中,越来越重视发挥基层群众的自主性力量。面对日益突出的医疗补助服务机制不完善、不公平、争议多的问题,自2016年底,江阴市长泾镇和平村等一些村庄陆续组建村级医疗互助会,村民个人适当投入,同时接受社会赞助,遵循公开透明的原则,依托第三方服务公司“福村宝”实施统一专业化服务,对村民合理的医疗费用特别是大额费用支出给予公平补助。村干部将开展村级医疗互助的自主权留给村民,让广大村民在理解的基础上自愿参加,对资金使用情况实施民主监督,有效推进了基层自治。村级医疗互助的新模式已在江阴市域推广实施,大幅减轻了个人医疗负担,也增强了民众参与法治政府建设的主动性。

3. 社会团体:变依附者释能者

当前,社会团体的发展存在一种典型困境——“功能性缺位”,即社会团体在规模扩展的同时并没有在社会治理中发挥其应有的角色担当。这一问题在县域法治政府建设中同样存在。不少县域政府通过调动社会团体的力量落实法治建设政策,解决民众之间的利益纠纷,但忽视了社会团体自身的定位和民众的现实需求,仅仅将社会团体视为“附属”。推动法治政府建设,关键在于立足治理框架下社会团体的“角色在场”,真正释放社会团体的动能。在浙粤地区兴起的“新乡贤”参与基层法治,是培育县域法治政府建设主体力量的有益尝试。无论是诸暨市牌头镇的“老娘舅帮忙团”、余杭区塘栖村的“乡贤汇”,还是广东云安县的“乡贤参事会”,都通过“新乡贤”群体的志愿集聚,以情理与法理的融合维护邻里的和谐。当然,仅仅依靠这一类社会精英团体力量还远远不够,因为他们无法真正成为普通镇村民众的利益代言人,还需要努力在基层群众内部培育为自己代言的社会团体,方能真正以社会自治促进法治政府建设。

三、 从权力之治到权利之治:公共向度引领体制创新转化

治理与法治的内在契合性在于其价值之维,即以权力的公共性回归构筑权利开放秩序。从认知层面上看,法治政府建设的实质是处理权力与权利之间的关系。就实践层面而言,推动法治政府建设是基于权利面的体制环境改善,进而激发实践的原动力。江阴借助县级集成改革试点的有利契机,围绕权责法定、廉洁高效、执法严明三大重点,以公共向度引领“大清单”“大服务”“大执法”的体制创新,为县域法治政府建设增添了持续原动力。

1. 放权赋能,扩权强镇,大清单实现权责法定

面对“先发烦恼”中的政府与市场的边界理不清和基层政府“小马拉大车”问题,江阴着力推进市镇“两集中”赋权管理,实现权责管理清单化。一方面,权限由市级下沉到镇级;另一方面,权限在市镇两级分别集中,这在全国并不多见。按照权责一致、能放即放的原则,江阴依法赋予全市所有镇街861项县级经济社会管理权限;17个镇街全部开展相对许可权和处罚权集中,所有行政审批和公共服务事项全部进入政务服务中心,各镇街全部组建综合执法局。向镇街和开发区下放赋权,目的是提升基层政府的治理能力,以权责法定实现扩权强镇。权力清单以明确方式来划分政府与市场的权力边界。尽管其出发点是限制政府的权力范围,但权力清单所含的意义是很明显的:权力清单以外所涉事务及相关的权力不再属于政府。”(竺乾威.政社分开的基础:领导权与治理权分开[J].中共福建省委党校学报,20176〉:10.)这就意味着在新的历史发展时期,要继续协调好两只手的关系,以政府权力的瘦身换取市场主体的强身,以权责法定推动政府治理能力的实质提升。

2. 资源汇聚,政企互动,大服务实现廉洁高效

针对县域治理中普遍存在公共服务内容单一、平台分散、标准随意的“小散乱”问题,江阴打造温馨周到的“最江阴”智慧生活服务平台。长期以来,公共服务主要是由政府直接提供,但由于财力有限,部分职能越位与缺位并存,造成效率低下。江阴选择以现金出资方式成立江阴广电大澄猫猫股份有限公司,完成“最江阴”平台开发与后期运维;引入市场化机制,加强对加盟商的管理,通过加盟审核、线上大数据评价引导、线下人工介入的三重保险形成监管合力。同时,市民主动参与平台设计和监督管理,为“最江阴”的探索实践增添人本底色。发挥市场配置自主权与市民参与主动权的双轮驱动效应,是江阴探索智享服务的最大亮点。该平台已有130家服务商加盟入驻,集聚了江阴市27个部门单位面向市民和企业组织的45项服务功能。最江阴的成功打造得益于准确把握政府、市场与市民之间的关系,在政府不投入,确保每年还能分享可观收益的市场化运作效果基础上,探索出一条全新路径,彰显政府行为的公共精神,以市场的自立自主、市民的共建共享,真正实现政府治理的廉洁高效。

3. 人网融合,立体共治,大监管实现执法严明

县域政府所面临的“看得见的管不着”“管得着的看不见”窘境亟待突破。江阴在厘清执法与监管权责的基础上,牢牢抓住“双网融合”和“三防联动”两个基本点,构筑市镇两级的“大监管”格局,实现基层执法的精准严明。在以“一支队伍综合执法”盘活现有执法存量的基础上,江阴以网格与网络的深度融合延伸防控触角,注入执法再生力量,实现县域精细化管理。基于全市域三级全要素综合网格的科学划分,江阴创新“公安网格”,在周庄、新桥镇开展试点,并实现了全域复制推广。“公安网格”着眼于公安专业网格与城市管理网格的精准叠加,在全省率先实现公安专网与政府网格化管理平台的实时互联互通,实现社区民警、户口协管员、巡防辅警与政府网格员之间的互动协同,真正做到系统联通、人网融合,提升了基层执法的专业度与精准度。同时,江阴突出人防、技防、制度防的“三防联动”。通过健全完善信用信息共享系统、聚焦重点领域的差异化管理、严格执行企业红黑名单公示制,以及推行个人信用积分等级评定与联合激励制度,江阴着力筑牢信用监管的制度防线,在部门监管、审批、执法协同的基础上,还以“一案一奖励”调动基层群众揭露各领域违法行为的积极性,并引入国土视频监控系统、安监危险源监控系统、废气治理设施运行监控平台、港口船舶污染物联合监管电子平台等专业化平台,进行无空档、无死角智能监管,实现多元共治共享。

    结语

县域在整个国家治理体系和能力现代化愿景中占据关键性地位,是国家法治政府建设最有力的试验场和压力场,探索与总结发达县域地区的建设经验有益于在更大范围内形成辐射效应。在新兴信息技术腾飞的时代,治理手段与工具的多样化固然为县域法治政府建设提供了更多的路径选择,但是切勿将手段当成目的,自我模糊了法治政府本身的治理价值逻辑。县域法治政府建设的持续动能,不仅基于多元治理主体的各安其位、联动协同,而且源于以公共利益最大化为指向的体制机制创新,将治理的公共价值向度贯穿建设始终,方能将法治政府建设推向纵深。

本文系江苏省党校系统调研课题“县域‘放管服’改革的特色亮点与经验启示研究——以江阴为例”(编号XT1879-7)的阶段性成果。

(作者单位:中共江阴市委党校)

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