PPP项目中的信用建设探讨
作者:陶 雯 文章来源:本站原创 点击数:34 发布日期:2019-05-14

根据财政部公开数据显示,截至20187月底,全国PPP综合信息平台项目库累计入库项目7867个,投资额11.8万亿。其中,已签约落地项目3812个,投资额6.1万亿,我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场。PPP项目的实施解决了政府负有责任提供又适宜市场化运作的公共服务和设施项目难题,是建设基础设施、提供公共服务的新模式。通过政府与社会资本承建者合作,社会资本承建者承担设计、建设、运营、维护,政府负责决策、支付、监管,提升财政效益和社会效益,保证合理预算条件下公共利益最大化。本文分析了PPP项目在可研规划、招商引资、建设运营等环节中涉及的信用因素,并针对各流程环节中的失信行为提出了相应的信用管理措施。

一、PPP项目概述

PPP项目是指政府将部分公共项目的建设和服务责任以特许经营权方式转移给社会资本承建者,双方通过契约建立利益共享、风险共担、全程合作的共同体关系,从而减轻政府财政负担,降低社会资本承建者投资风险。由于PPP项目具有投资规模大、需求时期长、价格机制活、市场化程度高的特性,主要适用于燃气、供电等市政设施,公路、城市轨道等交通设施,医疗、养老等公共服务项目和水利、资源等生态保护项目。

PPP模式的特征和我国现阶段的经济发展需求高度契合,推广PPP模式具有十分重要的现实意义。一是PPP模式成为化解地方政府债务的融资模式创新。通过引入正规的PPP模式,形成多元化、可持续的投资机制,可以有效缓解地方政府债务压力。PPP模式以稳融资、稳投资的方式,稳定了地方经济的发展。二是PPP模式成为转变政府职能、提升国家治理能力的体制、机制和政府管理方式创新。PPP模式作为新型的公共产品和服务投入机制,是扩大有效投资需求、调整经济结构、适应经济发展新常态的重要手段。

根据PPP项目运作流程,可以概括为四个方面,即规划可研、招商引资、建设运营和监督评价管理。契约合作、财政支付、信息公开、风险共担等机制贯穿于PPP项目的整个流程。基于契约精神实施的PPP项目,一是要求政府诚信,提供透明、公平、竞争的投资环境,必须重视项目、工程承包、运营服务、产品采购等合同体系的履约,保障社会效益,也要重视财政规划、预算平衡等管理服务的绩效,优化财政效益;二是要求社会资本承建者诚信,利用技术和资本,规范、高效地保证项目质量和安全,必须重视社会资本承建者的社会责任和信用意识,实行自我监督,接受政府监管和社会监督。

二、PPP项目中的失信行为研究

PPP模式的根本要求是契约精神、依法合作。在PPP模式取得成效的同时,政府和社会资本承建者在项目合作中的失信,会导致项目建设乱象频发。如在项目实践过程中,不遵守法律法规、不按照流程办事、不履行合同约定;在项目操作过程中,行政意识过强而服务管理不够,权力寻租严重而公开平等不足,追求收益急切而履约意识欠缺等。政府和社会资本承建者等相关主体的失信具体表现在以下三个方面。

(一)项目规划不可行

PPP项目离不开政府的全盘规划和科学指导。政府要在项目设计、方案选择、确定社会资本合作者等环节做好项目规划,保证项目的可研性。在现实中,不少PPP项目规划缺乏整体性和系统性,成为政府融资举债的工具之一。

一是规划设计缺少科学性。部分PPP项目跟风建设、一哄而上。一些地方政府没有因地制宜、科学合理地考虑投资建设基础设施和公共服务的可能性和持久性,创建规划指导不科学、合作方案不合理,基础建设盲目攀比、面子工程遍地开花。

二是政策制定缺乏连续性。PPP项目建设周期长、资金需求量大,不能重一时功利而忽略长期有效的政策制定。政策制定的宏观性在执行层面往往会出现水土不服,部分接地气的做法缺少政策依据。如随意更改规划,导致政策执行走样,短命工程频现;不注重解决实际问题,政策与当地实际存在矛盾,不能持续执行;政府部门领导换人导致新官不理旧账等。政策的不连续性削弱了权威性,导致社会资本承建者在人力、物力、财力的损耗和浪费。

三是法规政策缺失完备性。政策数量、等级和针对性不够,法规政策内容不全面。一些地方政府钻法律漏洞,以借贷资金出资设立投资基金,利用PPP项目、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。

(二)招商引资难落地

政府招商引资是实现政府和社会资本合作的主要手段。在招商引资环节中不少地方政府利用信息不对称、权力寻租等方式阻碍PPP项目顺利实施。

一是在招商引资前搞形式主义,虚假承诺。在政策上“诚”不到位:竞争不公平,排他性选择合作伙伴。PPP模式的成功运作离不开社会资本承建者竞争带来的高效。在实际操作过程中,一些地方政府通过设定排他性条款,降低竞争性,使前期签订框架协议者中标。定价不规范,承诺固定回报和保底收益。PPP项目的定价机制应该是随行就市,固定回报和保底收益偏离了PPP项目实施的初衷,使PPP项目沦为政府变相融资举债的工具。信息不公开,与合作伙伴提前签约。在PPP项目的预备阶段,部分政府提前就与投资人签订框架协议,无形中排除了其他更有优势的投资者。

二是在招商引资中执法不严,虚假行政。在权限上“放”不到位:在招商引资中的行政审批、管理服务等方面存在行政执法不公平、不公正,服务意识淡薄,工作效率低下,办事程序复杂且缺少透明度。一些行政执法机关及其工作人员在项目实施过程中不作为、乱作为,以权谋私、乱收滥罚、渎职侵权、吃拿卡要,损害社会资本承建者正当权利和利益,给合作者造成损失。

三是招商引资后服务不到位,监管缺失。在金融上“扶”不到位:个别政府官员诚信意识淡薄,钱权交易、腐败蔓延,招商引资的事后监管相对薄弱。对社会资本承建者的资金支付不到位,简单拉长还款期限、随意设定还款标准,减少地方政府近期的财政支付压力或层层截留卡扣支付资金。

(三)建设运营欠融合

运营管理是PPP项目建设的重点和关键。PPP项目建设运营过程中,既有行政管理的一面,又有民事合作的一面。

政府职能未能完全转变,没有理顺和社会资本合作者的权利义务边界。部分政府行政部门职责不清、管理混乱,习惯于做“全能型”政府,以言代法、以权压法、违法施政,该干预的没有有效干预,该放手交给市场调节的横加干涉。一是行政权力滥用,职能膨胀。部分政府置国家政策和法律于不顾,工作随意、作风粗暴,对规章制度和合约,有利于自己的就执行,不利于自身的就不执行。二是行政管理随意,职能缺失。本该负责的事情不作为、不愿管、不想管,政务公开不实行、重要信息不发布。

社会资本合作者主要保证项目建设质量与项目运营效率。社会资本承建者为了追求利益最大化,不按方案承担责任、主动失信。一是偷工减料。使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备,不按照工程设计图纸和施工技术标准施工。二是有利相争。将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算,争取实现运维管理维护费用的最大化。三是无利推诿。为增加项目利润,减少运营维护费用,对于建成后的项目转交第三方运营,试图摆脱相应的责任。

政府和社会资本承建者的诚信缺失导致PPP项目在规划决策、招商引资建设、运维管理等方面存在问题。就从市场经济而言,PPP项目的持续发展及其规模化、效益化离不开政务诚信建设和商务诚信建设。要创新机制,利用信息技术、信用管理等优势打造PPP领域诚信高地,改善政热企冷的现状,激发各级政府、社会资本参与PPP项目建设的活力,推动地方经济发展。

三、对PPP项目中失信行为治理的思考

利用以信用为核心的新型监管模式推动PPP领域诚信建设,保障PPP项目的履约和效益,助力地方经济发展,关键是要以信用制度建设为基础、以信用信息平台为支撑、以信用监督体系为抓手、以失信联合惩戒为保障。

(一)完善PPP领域法律政策制度

一是完善PPP领域法律制度顶层设计。划分PPP项目相关主体的权利义务,梳理目前财政、发改、中国人民银行等部门的相关指导政策,立足宏观,出台国家层面的PPP法律制度,明确相关主体的义务和责任,为PPP模式的建立和管理统一思路。理顺业务操作过程中的问题与障碍,结合当前PPP模式经验,修改完善PPP领域规章政策。

二是构建PPP项目预算管理机制。实行PPP项目全流程中的两项预算评审论证模式,将预算评审程序纳入PPP项目规划决策中,将预算绩效评价程序纳入PPP项目招商引资、建设运营和绩效管理中,提升财政资金支出的财政效益和社会效益。细化PPP项目的预算绩效评价工作,明确操作要求,以监督和预警为导向,防止项目预算管理在执行过程中流于形式,以绩效考核评价倒逼财政预算机制合理合规建立。

三是实施PPP项目信息公开制度。尽管政府采购法、招投标法明确规定了PPP项目信息公开要求,但在现实操作层面,PPP项目信息公开面窄、公开范围小,或是未依法公开,建议制定专项PPP项目信息公开制度,规定信息公开环节、公开内容、公开时间、公开时限、公开责任主体等。

四是建立财政支付追偿机制。PPP项目政热企冷现象的根本原因是政务诚信建设缺失,社会资本对一些政府承诺和作为不信任。建议设立PPP项目保证金,对于不履行支付义务的地方政府,上级财政可以直接从转移支付中代扣向社会资本支付,或从PPP项目保证金中支付,保证PPP合同的正常履行。

(二)构建PPP项目综合信息平台

一是建立平台。地方政府要主动收集PPP项目的各项信息,录入相关数据,打造PPP项目规划、招商、运营、管理、支付等环节的信息平台。规范数据来源,细化PPP项目信息清单,提醒和督促相关部门及时上传和审核信息。

二是拓展平台功能。建立财政承受能力论证和物有所值评价信息模块,接受专家论证;建立PPP项目财政支付模块,将政府支付行为纳入平台进行监管;建立招投标信用信息模块,在平台上公示政府招商引资信息、政策和项目方信用承诺,明确政府对签订合同的协议及诚信职责。

三是扩大信息公开范围。打造统一管理、分级查询的专业信息公开平台,实现项目信息向社会公众、社会资本开放,鼓励更多社会资本通过竞争参与PPP项目,并接受社会监督。

四是构建平台间的互联共享。打通平台与各地方政府公共信息平台、政府采购信息平台的壁垒,落实“放管服”改革要求,深入推进“互联网+政务服务,实现更多行政事项网上办理,简化行政审批流程,保证行政审批的规范性、公平性和高效性。以不见面审批杜绝权钱交易、吃拿卡要等现象,提升平台监督管理水平。

(三)建立PPP项目诚信监督机制

一是建立PPP项目诚信专项督导机制。上级主管部门定期对下级政府及管理部门进行PPP领域政务诚信督查考核,加大考核权重,将考评结果作为对下级政府和相关部门负责人绩效考核的重要依据和参考。建立PPP领域政务诚信责任制、项目责任回溯机制,追究相关责任人的违约毁约责任。

二是建立PPP政务诚信监督机制。地方政府实施PPP项目时,要接受纪检、监察部门的监督,也要接受同级人大及其常委会的监督。实施重大PPP项目方案时,应该征求人大意见及建议。

三是建立社会资本承建者的信用监督机制。对社会资本承建者应设立信用管理部门,实现投标、采购、项目建设、运维等环节的信用管理和监督。

四是建立PPP项目的社会监督和第三方机构评估机制。通过投诉举报、大数据监测预警等手段发挥社会舆

论监督作用;支持信用服务机构、高校及科研院所等第三方机构对PPP领域的企业诚信和政务诚信评价评级并公开结果,加强社会监督。

(四)实施PPP项目失信联合惩戒机制

一是明确失信行为。各部门根据法律法规明确PPP领域相关主体在各环节中的失信行为,制定负面行为清单。

二是划分失信等级。根据失信行为对社会资本、对经济社会发展造成的损失情况和社会影响程度,划分相关主体的失信等级。将失信等级分为一般失信、较重失信和严重失信三个等级。要科学制定联合惩戒对象名单的认定标准,规范黑名单信息的共享和发布。

三是实施联合惩戒。根据失信等级,视具体情况,可联合相关行政管理、行业协会等部门实行行政监管、司法、社会和市场惩戒等措施,加大失信主体违法失信成本,提高惩戒震慑力。

四是实施信用修复。建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制,鼓励“黑名单”主体通过主动纠正失信行为、消除不良社会影响等方式修复自身信用。

挖掘PPP项目模式中的信用蕴含,可以从信用治理的角度为PPP项目建设中的决策规划、招商引资、运营管理等环节保驾护航,从而实现财政效益和社会效益的双赢。PPP项目的健康发展,离不开政府、社会资本承建者及社会公众等主体的共同参与,也离不开从制度、机制及信息建设等方面打造的信用监管体系。

(作者单位:江苏省公共信用信息中心)

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